Dowód z przesłuchania strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym – glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z 27 września 2019 r., II SA/Wr 494/18
opublikowano: 2024-07-30 przez: Więckowska Milena
Tomasz Kęska-Leszyński
Tezy wyroku:
1. Nie jest dopuszczalne przesłuchanie strony przed przeprowadzeniem innych dowodów.
2. Nie jest dopuszczalne przesłuchanie pełnomocnika strony, w miejsce samej strony.
3. Stronie należy umożliwić realizację prawa do brania czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania innej strony.
Tezy wyroku:
1. Nie jest dopuszczalne przesłuchanie strony przed przeprowadzeniem innych dowodów.
2. Nie jest dopuszczalne przesłuchanie pełnomocnika strony, w miejsce samej strony.
3. Stronie należy umożliwić realizację prawa do brania czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania innej strony.
Stan faktyczny
Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. (II SA/Wr 494/18, LEX nr 2634450) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: „WSA”) uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: „DWINB”) z 30 marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: „PINB”) z 22 stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego.
Jak wynika z uzasadnieniu tego wyroku – zarówno decyzja DWINB, jak i poprzedzającą ją decyzja PINB, zostały wydane z naruszeniem:
Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. (II SA/Wr 494/18, LEX nr 2634450) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: „WSA”) uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: „DWINB”) z 30 marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: „PINB”) z 22 stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego.
Jak wynika z uzasadnieniu tego wyroku – zarówno decyzja DWINB, jak i poprzedzającą ją decyzja PINB, zostały wydane z naruszeniem:
- art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „k.p.a.”), polegającym na przesłuchaniu w charakterze strony zamiast samej strony jej pełnomocnika, pomimo, że charakter czynności, jaką jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, wymaga osobistego działania strony,
- art. 79 k.p.a., polegającym na uniemożliwieniu stronie realizacji jej ustawowego prawa do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania innej strony,
- art. 86 k.p.a., polegającym na przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony jako jednego z pierwszych i zaniechaniu przeprowadzenia innych dowodów, pomimo że możliwe było przeprowadzenie innych dowodów, tj. dowodów z zeznań świadków.
Ponadto WSA podkreślił, że nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalona przez organ pierwszej instancji, tj. PINB, podstawa faktyczna rozstrzygnięcia, którą organ drugiej instancji, tj. DWINB, uznał za udowodnioną, tj. okres powstania budynku gospodarczego. Sąd wskazał, że podstawy tej nie można było ustalić na podstawie bezspornego stanowiska stron, skoro oczywiste jest, że akurat w tym aspekcie stanowiska stron są rozbieżne.
W ocenie WSA naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, których dopuściły się organy obu instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji mogło także doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem właściwe ustalenie daty zakończenia budowy determinuje to, jakie przepisy prawa materialnego należy brać pod uwagę przy ocenie legalności budowy, tj. czy w sprawie miały zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
Glosa
Glosowany wyrok WSA, pomimo nadmiernej zwięzłości uzasadnienia oraz oczywistej omyłki w przytoczonej w jego uzasadnieniu podstawie prawnej rozstrzygnięcia[1], porusza najbardziej istotne zasady przeprowadzania w ogólnym postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania strony i z tego powodu wart jest szerszego przybliżenia. Nadmierna zwięzłość uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia wymaga dokonania pogłębionej analizy poprawności tez w nim zawartych oraz skłania do podjęcia próby uporządkowania poruszonych w nim zagadnień.
1. Uwagi wstępne
Skutkiem braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest błędna subsumcja i nieprawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego[2]. Stąd należy się zgodzić z tezą B. Adamiak, że „prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego”[3].
W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej rozpoznając sprawę ma obwiązek ustalenia jej stanu faktycznego zgodnie z prawdą[4]. Realizacja tego obowiązku wymaga od organu administracji, po pierwsze, ustalenia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, gdyż treść hipotezy tej normy decyduje o tym, jakie fakty są faktami prawnie relewantnymi, tzn. mającymi znaczenie dla sprawy[5]. Po drugie, organ, wyjaśniając stan faktyczny sprawy, powinien ustalić czy fakty prawnie relewantne wymagają przeprowadzenia dowodu. W przypadku faktów wymagających udowodnienia organ powinien ustalić za pomocą jakich środków dowodowych możliwe jest stwierdzenie istnienia albo nieistnienia tych faktów[6].
Zakres faktów koniecznych do udowodnienia wyznacza w swojej hipotezie norma prawa materialnego[7]. Zasadą jest, że przedmiotem dowodu mogą być jedynie fakty prawnie relewantne[8]. Zasada ta wraz z zasadą legalności, przez którą na gruncie prawa dowodowego należy rozumieć zgodność środków dowodowych z przepisami prawa[9], określa granice postępowania wyjaśniającego.
Należy podkreślić, że z wyjątkiem przypadku, gdy istnieje przepis szczególny, który wymaga potwierdzenia określonego faktu za pomocą określonego środka dowodowego, organ administracji publicznej nie może przyjąć a priori, że okoliczność mająca znaczenie dla sprawy może być udowodniona wyłącznie za pomocą dowodów określonego rodzaju lub dowodów przeprowadzonych w określony sposób[10]. Jak wynika bowiem z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis ten statuuje w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasadę otwartego katalogu środków dowodowych[11]. Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych, nie graduje dowodów, nie dzieli ich na „mocniejsze” oraz „słabsze”[12]. Dotyczy to także dowodu z dokumentu urzędowego korzystającego z waloru prawdziwości (art. 76 § 1 k.p.a.), ponieważ art. 76 § 3 k.p.a. wprost dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemanej zgodności z prawdą twierdzeń zawartych w tym dokumencie (dowód przeciwko wiarygodności), a w praktyce stosowania prawa nie kwestionuje się możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko temu, że dany dokument ma charakter urzędowy, tzn. że z uwagi że nie został wydany w przepisanej formie lub przez organ państwowy kompetentny do jego wydania nie spełnia wymogów określonych w art. 76 § 1 k.p.a.[13]. Oznacza to, że fakty prawnie relewantne mogą być dowodzone w każdy możliwy sposób, o ile sposób ten jest legalny[14]. Uznanie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych środków dowodowych, jest sprzeczne z art. 75 § 1 k.p.a.[15].
Przyjęta na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego zasada otwartego katalogu środków dowodowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ z woli ustawodawcy wykorzystanie w postępowaniu dowodowym niektórych środków dowodowych jest zakazane bądź dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Środki dowodowe, które są dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki ustawowe określa się w nauce prawa mianem subsydiarnych czy też posiłkowych[16]. Do kategorii subsydiarnych środków dowodowych zalicza się przede wszystkim dowód z przesłuchania strony oraz dowód z oświadczenia strony. Oba z tych środków polegają na pozyskaniu informacji o faktach od strony postępowania[17].
Wspomnieć należy, że co do zasady ustalenie odnośnie do koniecznych do przeprowadzenia dowodów, zarówno co do faktu podlegającego ustaleniu, jak i co do środka dowodowego, nie jest dla organu wiążące. Mocą art. 77 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić te ustalenie. Co więcej, z istoty szybkości postępowania, która została wyrażona w art 12 § 1 k.p.a., wynika, że organ administracji w sytuacji, gdy ustali, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy dostatecznie dowodzi istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wręcz powinien zaniechać przeprowadzania dalszych dowodów[18]. Z drugiej strony może okazać się, że dotychczas przeprowadzone dowody są dowodami nieprzydatnymi, gdyż na ich podstawie nie jest możliwe stwierdzenie istnienia albo nieistnienia faktu podlegającego udowodnieniu. W takiej sytuacji ustalenie prawdy obiektywnej wymaga rozszerzenia lub zmiany zakresu postępowania dowodowego. Konieczność poszukiwania innych dowodów zachodzi w szczególności w sytuacji, gdy danej sprawie dowodu, który w sprawach podobnych był wystarczający do wyjaśnienie stanu faktycznego, nie da się przeprowadzić albo gdy jego przeprowadzenie jest utrudnione z przyczyn obiektywnych (np. z uwagi na śmierć świadka, zniszczenie dokumentu lub przedmiotu oględzin)[19].
2. Strona jako źródło dowodu
Zgodzić należy się z F. Elżanowskim, że dowód z przesłuchania strony postępowania administracyjnego lub dowód z jej oświadczenia jest środkiem dowodowym, który nie pozwala ustalić w sposób obiektywny prawdy materialnej[20]. Niemożliwe jest bowiem, żeby strona zachowała bezstronność w postępowaniu, które dotyczy jej interesu prawnego[21]. Niezależnie od tego czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, na wniosek innej strony, czy z urzędu - strona postępowania administracyjnego jest co do zasady zainteresowana określonym rezultatem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To zainteresowanie strony określonym wynikiem postępowania skutkuje tym, że ma ona subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości, a tym samym, że jej twierdzenia o faktach mogą nie być dokładne, a w niektórych przypadkach mogą być nawet celowo fałszywe[22].
Z uwagi na ów brak bezstronności strony w twierdzeniach o faktach ustawodawca zdecydował o nieobowiązywaniu w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady confessio est optima probatio (przyznanie jest najlepszym z dowodów)[23]. Co więcej, z woli ustawodawcy podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu administracji publicznej powinna być zasadniczo ustalona za pomocą innych niż strona środków dowodowych[24]. Jedynie na zasadzie wyjątku, po spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 75 § 2 lub art. 86 k.p.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu, którego źródłem jest strona.
3. Przesłanki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony
Dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest, w myśl art. 86 k.p.a., ograniczona do sytuacji, w której zostaną kumulatywnie spełnione dwie przesłanki wskazane w tym przepisie[25]. Pierwszą z tych przesłanek jest stwierdzenie istnienia faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, które nie zostały udowodnione za pomocą dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Drugą przesłanką jest niemożliwość wyjaśnienia takich faktów za pomocą środków dowodowych innych niż przesłuchanie strony. Przyczyną niemożliwości, o której mowa powyżej, w świetle art. 86 k.p.a. może być bądź wyczerpanie środków dowodowych, bądź ich brak w ogóle. Ów brak albo wyczerpanie dotyczy zarówno środków nazwanych, jak i nienazwanych[26]. Jak trafnie zauważył Z. Kmiecik, wyrażenie „wyczerpanie środków dowodowych” oznacza sytuację, w której całość dostępnego dla organu materiału dowodowego nie pozwala ustalić faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spawy, natomiast wyrażenie „brak środków dowodowych” oznacza niemożność zgromadzenia i przeprowadzenia w ogóle dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia takich faktów[27].
W nauce prawa dowodowego podkreśla się, że organ administracji publicznej na podstawie dowodu z przesłuchania strony może ustalić każdy fakt, tj. nawet taki, który wymaga urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji[28]. Dowód z przesłuchania strony może ponadto stanowić przeciwdowód dla dowodów dotychczas zgromadzonych w postępowaniu, w tym stwierdzeń zawartych w dokumentach urzędowych[29].
Reasumując, okoliczność, że ustawodawca dopuścił w ogólnym postępowaniu administracyjnym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony jedynie w wyjątkowych okolicznościach, przesądza o subsydiarnym, posiłkowym charakterze tego dowodu[30]. Oznacza to, że w postępowaniu tym dowód z przesłuchania strony powinien być stosowany dopiero w ostateczności, tj. w sytuacji, gdy nie istnieje lub nie może pobyć przeprowadzony inny dowód służący do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy[31].
4. Forma przesłuchania strony
Przepisy k.p.a. nie określą wprost formy, w jakiej organ ma dokonać przesłuchania strony[32]. Skoro z lektury art. 54 § 1 pkt 4 k.p.a. wprost wynika, że dopuszczalne jest złożenie zeznań na piśmie – nie powinien budzić wątpliwości pogląd, że dopuszczalnym jest przesłuchanie strony na piśmie[33]. Pomimo, że k.p.a. nie zawiera wytycznych co do sposobu i techniki przeprowadzania dowodu z przesłuchania strony, to zgodzić się należy z F. Elżanowskim, że najbardziej właściwą formą przesłuchania jest przesłuchanie w formie ustnej do protokołu[34]. Niemniej dopuszczalne jest przesłuchanie strony na piśmie.[35]
W przypadku przesłuchania na piśmie trzeba mieć na uwadze to, że ten sposób przesłuchania z jednej strony nie gwarantuje, że na treść zeznań strony nie miały wpływu inne osoby (przykładowo inne strony lub pełnomocnik strony), a z drugiej, w przypadku postępowań, w których w jednej sprawie istnieje wielość stron o przeciwstawnych interesach, przesłuchanie strony na piśmie może utrudnić, a nawet uniemożliwić, innej niż strona przesłuchiwana stronie realizację wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. prawa do czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania strony, a także może godzić w wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Oczywiste jest bowiem, że zadawanie stronie przesłuchiwanej pytań na piśmie, których konieczność powstała w związku ze składanymi zeznaniami, albo składanie wyjaśnień do tych zeznań, wymaga złożenia kolejnego pisma, co może pociągnąć za sobą wniesienie repliki przez inną stronę postępowania.
5. Nakaz osobistego działania
Niezależnie od tego czy strona jest przesłuchiwana bezpośrednio przed organem administracji, czy też na piśmie – to charakter tej czynności wymaga jej osobistego działania[36]. Nakaz osobistego działania strony w przeprowadzaniu dowodu z jej przesłuchania wynika z zakazu zastępowania dowodów bezpośrednich pośrednimi. Zakaz ten jest konsekwencją określonego w art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowy zakaz obowiązuje tak długo, jak długo możliwe jest przeprowadzenie dowodu bezpośredniego, a jego naruszenie jest naruszeniem przepisów postępowania[37]. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest dowodów bezpośrednich, organ może oprzeć swoje ustalenia w oparciu o dowody pośrednie, w tym ustalenia uzyskane w drodze domniemania faktycznego opartego na logicznym powiązaniu łańcucha zdarzeń[38].
W przypadku strony niebędącej osobą fizyczną osobiste działanie strony polega, stosownie do art. 30 § 3 k.p.a., na działaniu jej ustawowych albo statutowych przedstawicieli. Innymi słowy, przesłuchanie takiej strony powinno polegać na przesłuchaniu osób fizycznych aktualnie uprawnionych do reprezentacji strony[39]. Do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie osoby uprawnione do reprezentacji, czy też tylko niektóre z nich[40].
W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, że w realiach sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie może oddziaływać na zakres praw i obowiązków osoby, która aktualnie już nie jest uprawniona do reprezentacji strony niebędącej osobą fizyczną, instytucja przesłuchania w charakterze strony, z uwagi na przysługujący tej osobie interes prawny wynikający z tzw. prawa refleksowego, będącego następstwem powiązania jej sytuacji prawnej z sytuacją prawną strony niebędącej osobą fizyczną, powinna mieć zastosowanie także do tej osoby[41].
Reasumując, skoro przesłuchanie strony jest czynnością, która z uwagi na swój charakter wymaga osobistego działania strony, to tym samym przez rozumiany a contrario art. 32 k.p.a., strona w tej czynności nie może być zastąpiona przez pełnomocnika[42].
Na marginesie należy zauważyć, że skutkiem powstania obowiązku osobistego działania nie jest wygaśnięcie, czy też zawieszenie stosunku pełnomocnictwa – co więcej pełnomocnik strony jest uprawniony do czynnego udziału w przesłuchaniu[43]. Innymi słowy, pełnomocnik strony uczestniczący w jej przesłuchaniu powinien mieć zapewnioną możliwość zadawania pytań stronie, składać wyjaśnienia i uwagi. Twierdzenia pełnomocnika strony składane podczas jej przesłuchania organ powinien traktować tak jak wyjaśnienia strony złożone w sprawie[44].
6. Przeszkody do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony
Nie stanowi przeszkody do przesłuchania strony w charakterze strony fakt jej prawomocnego skazania za fałszywe zeznania, gdyż żaden z przepisów k.p.a. nie zawiera zakazu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania takiej strony. W orzecznictwie wskazuje się, że osoba skazana za fałszywe zeznania – jeśli wypowiada się co do znanych jej faktów, zwłaszcza gdy fakty te potwierdzają także inne dowody – nie może być a priori uznana za niewiarygodną[45]. Także co do zasady nie stanowi przeszkody przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony okoliczność, że strona nie ma zdolności do czynności prawnych[46].
Jedyną przeszkodą do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest okoliczność, że strona jest niezdolna do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń. W takim wypadku zasadnym może być przesłuchanie w miejsce strony lub obok niej jej przedstawiciela ustawowego[47]. Ocena zdolności, o której mowa powyżej, należy do organu przeprowadzającego dowód z przesłuchania strony[48].
7. Udział w przesłuchaniu innych stron
Jak wspomniano wyżej art. 79 § 2 k.p.a. statuuje prawo strony do brania udziału w przeprowadzaniu dowodu. Zgodnie z tym przepisem prawo to inkorporuje w swej treści uprawnienie strony do zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz uprawnienie do składania wyjaśnień. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek pouczyć stronę o obu tych uprawnieniach[49].
Pomimo że z art. 79 k.p.a. nie stanowi wprost o konieczności informowania strony o miejscu i dacie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony, to przyjmuje się, że strona postępowania administracyjnego powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony[50]. Zawiadomienie, o którym mowa powyżej, bez wątpienia służy realizacji wyrażonej w art. 10 § 1 in principio k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i umożliwia stronie realizację przysługującego jej mocą art. 79 § 2 k.p.a. prawa do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. W orzecznictwie oraz jurysprudencji jako źródło ciążącego na organie administracji obowiązku, o którym mowa powyżej, przyjęto wskazywać art. 79 § 1 k.p.a.[51] P. Przybysz konieczność stosowania tego przepisu wyprowadza z brzmienia art. 86 zdanie pierwsze in principio k.p.a., w myśl którego do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków[52].
O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym istnieje ciążący na organie administracji publicznej obowiązek zawiadamiania strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony, o tyle nie można się zgodzić, że źródłem tego obowiązku jest art. 79 § 1 k.p.a.[53]. Celem tego przepisu jest zapewnienie stronie czasu niezbędnego do przygotowania się do udziału w przeprowadzeniu dowodu wprost wskazanego w tym przepisie, tj. dowodu, którego źródło nie podlega włączeniu do akt. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze, katalog czynności dowodowych wskazanych w art. 79 § 1 k.p.a. jest katalogiem zamkniętym i, co już wyżej wskazano, odnosi się do przeprowadzenia dowodów przeprowadzanych zazwyczaj z udziałem osób trzecich, tj. świadków, biegłych, posiadaczy przedmiotu oględzin, przy czym powtórzenie któregokolwiek z tych dowodów jest uciążliwe nie tylko dla organu i strony, ale również dla tej osoby trzeciej, która co najwyżej ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Po drugie, treść art. 86 k.p.a. przesądza o tym, że konieczność przesłuchania strony co do zasady powstaje w związku z przeprowadzeniem czynności dowodowych na rozprawie lub poza nią, co oznacza, że organ z góry nie może założyć, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w danym miejscu będzie uzasadnione.
Po trzecie, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony bezpośrednio po przeprowadzeniu innej czynności dowodowej, np. przesłuchania świadka lub rozprawy, godziłoby w wynikającą z art. 12 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasadę szybkości postępowania.
Pomimo powyższych zastrzeżeń należy postulować, by organ zawiadamiając stronę na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, informował stronę, że bezpośrednio po przeprowadzeniu tej czynności dowodowej może mieć miejsce dowód z przesłuchania strony, w tym z przesłuchania innej strony.
Podsumowanie
Pogłębiona analiza tez zawartych w glosowanym wyroku wskazuje na prawidłowość wydanego przez WSA orzeczenia. Sąd ten trafnie zauważył, że aktualne brzemiennie art. 86 zdanie pierwsze k.p.a. przesądza o tym, że dowód z przesłuchania strony jest ultima probatio. Organ administracji publicznej może przeprowadzić dowód z przesłuchania strony dopiero w ostateczności, gdy jest to jedyny sposób dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu powinno być przeprowadzony w sposób umożliwiający innym stronom oraz pełnomocnikom stron udział w tej czynności dowodowej, gdyż wynika to z brzmienia art. 79 § 2 w zw. z art. 86 zdanie drugie k.p.a. W świetle art. 86 w zw. z art. 32 k.p.a. niedopuszczalne jest przesłuchanie pełnomocnika strony zamiast strony.
Ponadto należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym w ogólnym postępowaniu administracyjnym ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do dowodu z przesłuchania strony, jeżeli przeprowadzenie innych dowodów jest możliwe, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy o tyle, o ile nie istnieje przepis szczególny, który dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o stan faktyczny wynikający z dowodu z oświadczenia strony lub dowodu z przesłuchania strony[54]. Stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia powinno stanowić wystarczającą przesłankę do tego, by sąd ten, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Tomasz Kęska-Leszyński
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID ID: 0000-0002-5540-0058
W ocenie WSA naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, których dopuściły się organy obu instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji mogło także doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem właściwe ustalenie daty zakończenia budowy determinuje to, jakie przepisy prawa materialnego należy brać pod uwagę przy ocenie legalności budowy, tj. czy w sprawie miały zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
Glosa
Glosowany wyrok WSA, pomimo nadmiernej zwięzłości uzasadnienia oraz oczywistej omyłki w przytoczonej w jego uzasadnieniu podstawie prawnej rozstrzygnięcia[1], porusza najbardziej istotne zasady przeprowadzania w ogólnym postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania strony i z tego powodu wart jest szerszego przybliżenia. Nadmierna zwięzłość uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia wymaga dokonania pogłębionej analizy poprawności tez w nim zawartych oraz skłania do podjęcia próby uporządkowania poruszonych w nim zagadnień.
1. Uwagi wstępne
Skutkiem braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest błędna subsumcja i nieprawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego[2]. Stąd należy się zgodzić z tezą B. Adamiak, że „prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego”[3].
W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej rozpoznając sprawę ma obwiązek ustalenia jej stanu faktycznego zgodnie z prawdą[4]. Realizacja tego obowiązku wymaga od organu administracji, po pierwsze, ustalenia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, gdyż treść hipotezy tej normy decyduje o tym, jakie fakty są faktami prawnie relewantnymi, tzn. mającymi znaczenie dla sprawy[5]. Po drugie, organ, wyjaśniając stan faktyczny sprawy, powinien ustalić czy fakty prawnie relewantne wymagają przeprowadzenia dowodu. W przypadku faktów wymagających udowodnienia organ powinien ustalić za pomocą jakich środków dowodowych możliwe jest stwierdzenie istnienia albo nieistnienia tych faktów[6].
Zakres faktów koniecznych do udowodnienia wyznacza w swojej hipotezie norma prawa materialnego[7]. Zasadą jest, że przedmiotem dowodu mogą być jedynie fakty prawnie relewantne[8]. Zasada ta wraz z zasadą legalności, przez którą na gruncie prawa dowodowego należy rozumieć zgodność środków dowodowych z przepisami prawa[9], określa granice postępowania wyjaśniającego.
Należy podkreślić, że z wyjątkiem przypadku, gdy istnieje przepis szczególny, który wymaga potwierdzenia określonego faktu za pomocą określonego środka dowodowego, organ administracji publicznej nie może przyjąć a priori, że okoliczność mająca znaczenie dla sprawy może być udowodniona wyłącznie za pomocą dowodów określonego rodzaju lub dowodów przeprowadzonych w określony sposób[10]. Jak wynika bowiem z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis ten statuuje w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasadę otwartego katalogu środków dowodowych[11]. Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych, nie graduje dowodów, nie dzieli ich na „mocniejsze” oraz „słabsze”[12]. Dotyczy to także dowodu z dokumentu urzędowego korzystającego z waloru prawdziwości (art. 76 § 1 k.p.a.), ponieważ art. 76 § 3 k.p.a. wprost dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemanej zgodności z prawdą twierdzeń zawartych w tym dokumencie (dowód przeciwko wiarygodności), a w praktyce stosowania prawa nie kwestionuje się możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko temu, że dany dokument ma charakter urzędowy, tzn. że z uwagi że nie został wydany w przepisanej formie lub przez organ państwowy kompetentny do jego wydania nie spełnia wymogów określonych w art. 76 § 1 k.p.a.[13]. Oznacza to, że fakty prawnie relewantne mogą być dowodzone w każdy możliwy sposób, o ile sposób ten jest legalny[14]. Uznanie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych środków dowodowych, jest sprzeczne z art. 75 § 1 k.p.a.[15].
Przyjęta na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego zasada otwartego katalogu środków dowodowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ z woli ustawodawcy wykorzystanie w postępowaniu dowodowym niektórych środków dowodowych jest zakazane bądź dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Środki dowodowe, które są dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki ustawowe określa się w nauce prawa mianem subsydiarnych czy też posiłkowych[16]. Do kategorii subsydiarnych środków dowodowych zalicza się przede wszystkim dowód z przesłuchania strony oraz dowód z oświadczenia strony. Oba z tych środków polegają na pozyskaniu informacji o faktach od strony postępowania[17].
Wspomnieć należy, że co do zasady ustalenie odnośnie do koniecznych do przeprowadzenia dowodów, zarówno co do faktu podlegającego ustaleniu, jak i co do środka dowodowego, nie jest dla organu wiążące. Mocą art. 77 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić te ustalenie. Co więcej, z istoty szybkości postępowania, która została wyrażona w art 12 § 1 k.p.a., wynika, że organ administracji w sytuacji, gdy ustali, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy dostatecznie dowodzi istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wręcz powinien zaniechać przeprowadzania dalszych dowodów[18]. Z drugiej strony może okazać się, że dotychczas przeprowadzone dowody są dowodami nieprzydatnymi, gdyż na ich podstawie nie jest możliwe stwierdzenie istnienia albo nieistnienia faktu podlegającego udowodnieniu. W takiej sytuacji ustalenie prawdy obiektywnej wymaga rozszerzenia lub zmiany zakresu postępowania dowodowego. Konieczność poszukiwania innych dowodów zachodzi w szczególności w sytuacji, gdy danej sprawie dowodu, który w sprawach podobnych był wystarczający do wyjaśnienie stanu faktycznego, nie da się przeprowadzić albo gdy jego przeprowadzenie jest utrudnione z przyczyn obiektywnych (np. z uwagi na śmierć świadka, zniszczenie dokumentu lub przedmiotu oględzin)[19].
2. Strona jako źródło dowodu
Zgodzić należy się z F. Elżanowskim, że dowód z przesłuchania strony postępowania administracyjnego lub dowód z jej oświadczenia jest środkiem dowodowym, który nie pozwala ustalić w sposób obiektywny prawdy materialnej[20]. Niemożliwe jest bowiem, żeby strona zachowała bezstronność w postępowaniu, które dotyczy jej interesu prawnego[21]. Niezależnie od tego czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, na wniosek innej strony, czy z urzędu - strona postępowania administracyjnego jest co do zasady zainteresowana określonym rezultatem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To zainteresowanie strony określonym wynikiem postępowania skutkuje tym, że ma ona subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości, a tym samym, że jej twierdzenia o faktach mogą nie być dokładne, a w niektórych przypadkach mogą być nawet celowo fałszywe[22].
Z uwagi na ów brak bezstronności strony w twierdzeniach o faktach ustawodawca zdecydował o nieobowiązywaniu w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady confessio est optima probatio (przyznanie jest najlepszym z dowodów)[23]. Co więcej, z woli ustawodawcy podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu administracji publicznej powinna być zasadniczo ustalona za pomocą innych niż strona środków dowodowych[24]. Jedynie na zasadzie wyjątku, po spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 75 § 2 lub art. 86 k.p.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu, którego źródłem jest strona.
3. Przesłanki przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony
Dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest, w myśl art. 86 k.p.a., ograniczona do sytuacji, w której zostaną kumulatywnie spełnione dwie przesłanki wskazane w tym przepisie[25]. Pierwszą z tych przesłanek jest stwierdzenie istnienia faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, które nie zostały udowodnione za pomocą dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Drugą przesłanką jest niemożliwość wyjaśnienia takich faktów za pomocą środków dowodowych innych niż przesłuchanie strony. Przyczyną niemożliwości, o której mowa powyżej, w świetle art. 86 k.p.a. może być bądź wyczerpanie środków dowodowych, bądź ich brak w ogóle. Ów brak albo wyczerpanie dotyczy zarówno środków nazwanych, jak i nienazwanych[26]. Jak trafnie zauważył Z. Kmiecik, wyrażenie „wyczerpanie środków dowodowych” oznacza sytuację, w której całość dostępnego dla organu materiału dowodowego nie pozwala ustalić faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spawy, natomiast wyrażenie „brak środków dowodowych” oznacza niemożność zgromadzenia i przeprowadzenia w ogóle dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia takich faktów[27].
W nauce prawa dowodowego podkreśla się, że organ administracji publicznej na podstawie dowodu z przesłuchania strony może ustalić każdy fakt, tj. nawet taki, który wymaga urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji[28]. Dowód z przesłuchania strony może ponadto stanowić przeciwdowód dla dowodów dotychczas zgromadzonych w postępowaniu, w tym stwierdzeń zawartych w dokumentach urzędowych[29].
Reasumując, okoliczność, że ustawodawca dopuścił w ogólnym postępowaniu administracyjnym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony jedynie w wyjątkowych okolicznościach, przesądza o subsydiarnym, posiłkowym charakterze tego dowodu[30]. Oznacza to, że w postępowaniu tym dowód z przesłuchania strony powinien być stosowany dopiero w ostateczności, tj. w sytuacji, gdy nie istnieje lub nie może pobyć przeprowadzony inny dowód służący do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy[31].
4. Forma przesłuchania strony
Przepisy k.p.a. nie określą wprost formy, w jakiej organ ma dokonać przesłuchania strony[32]. Skoro z lektury art. 54 § 1 pkt 4 k.p.a. wprost wynika, że dopuszczalne jest złożenie zeznań na piśmie – nie powinien budzić wątpliwości pogląd, że dopuszczalnym jest przesłuchanie strony na piśmie[33]. Pomimo, że k.p.a. nie zawiera wytycznych co do sposobu i techniki przeprowadzania dowodu z przesłuchania strony, to zgodzić się należy z F. Elżanowskim, że najbardziej właściwą formą przesłuchania jest przesłuchanie w formie ustnej do protokołu[34]. Niemniej dopuszczalne jest przesłuchanie strony na piśmie.[35]
W przypadku przesłuchania na piśmie trzeba mieć na uwadze to, że ten sposób przesłuchania z jednej strony nie gwarantuje, że na treść zeznań strony nie miały wpływu inne osoby (przykładowo inne strony lub pełnomocnik strony), a z drugiej, w przypadku postępowań, w których w jednej sprawie istnieje wielość stron o przeciwstawnych interesach, przesłuchanie strony na piśmie może utrudnić, a nawet uniemożliwić, innej niż strona przesłuchiwana stronie realizację wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. prawa do czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania strony, a także może godzić w wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Oczywiste jest bowiem, że zadawanie stronie przesłuchiwanej pytań na piśmie, których konieczność powstała w związku ze składanymi zeznaniami, albo składanie wyjaśnień do tych zeznań, wymaga złożenia kolejnego pisma, co może pociągnąć za sobą wniesienie repliki przez inną stronę postępowania.
5. Nakaz osobistego działania
Niezależnie od tego czy strona jest przesłuchiwana bezpośrednio przed organem administracji, czy też na piśmie – to charakter tej czynności wymaga jej osobistego działania[36]. Nakaz osobistego działania strony w przeprowadzaniu dowodu z jej przesłuchania wynika z zakazu zastępowania dowodów bezpośrednich pośrednimi. Zakaz ten jest konsekwencją określonego w art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowy zakaz obowiązuje tak długo, jak długo możliwe jest przeprowadzenie dowodu bezpośredniego, a jego naruszenie jest naruszeniem przepisów postępowania[37]. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest dowodów bezpośrednich, organ może oprzeć swoje ustalenia w oparciu o dowody pośrednie, w tym ustalenia uzyskane w drodze domniemania faktycznego opartego na logicznym powiązaniu łańcucha zdarzeń[38].
W przypadku strony niebędącej osobą fizyczną osobiste działanie strony polega, stosownie do art. 30 § 3 k.p.a., na działaniu jej ustawowych albo statutowych przedstawicieli. Innymi słowy, przesłuchanie takiej strony powinno polegać na przesłuchaniu osób fizycznych aktualnie uprawnionych do reprezentacji strony[39]. Do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie osoby uprawnione do reprezentacji, czy też tylko niektóre z nich[40].
W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, że w realiach sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie może oddziaływać na zakres praw i obowiązków osoby, która aktualnie już nie jest uprawniona do reprezentacji strony niebędącej osobą fizyczną, instytucja przesłuchania w charakterze strony, z uwagi na przysługujący tej osobie interes prawny wynikający z tzw. prawa refleksowego, będącego następstwem powiązania jej sytuacji prawnej z sytuacją prawną strony niebędącej osobą fizyczną, powinna mieć zastosowanie także do tej osoby[41].
Reasumując, skoro przesłuchanie strony jest czynnością, która z uwagi na swój charakter wymaga osobistego działania strony, to tym samym przez rozumiany a contrario art. 32 k.p.a., strona w tej czynności nie może być zastąpiona przez pełnomocnika[42].
Na marginesie należy zauważyć, że skutkiem powstania obowiązku osobistego działania nie jest wygaśnięcie, czy też zawieszenie stosunku pełnomocnictwa – co więcej pełnomocnik strony jest uprawniony do czynnego udziału w przesłuchaniu[43]. Innymi słowy, pełnomocnik strony uczestniczący w jej przesłuchaniu powinien mieć zapewnioną możliwość zadawania pytań stronie, składać wyjaśnienia i uwagi. Twierdzenia pełnomocnika strony składane podczas jej przesłuchania organ powinien traktować tak jak wyjaśnienia strony złożone w sprawie[44].
6. Przeszkody do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony
Nie stanowi przeszkody do przesłuchania strony w charakterze strony fakt jej prawomocnego skazania za fałszywe zeznania, gdyż żaden z przepisów k.p.a. nie zawiera zakazu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania takiej strony. W orzecznictwie wskazuje się, że osoba skazana za fałszywe zeznania – jeśli wypowiada się co do znanych jej faktów, zwłaszcza gdy fakty te potwierdzają także inne dowody – nie może być a priori uznana za niewiarygodną[45]. Także co do zasady nie stanowi przeszkody przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony okoliczność, że strona nie ma zdolności do czynności prawnych[46].
Jedyną przeszkodą do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest okoliczność, że strona jest niezdolna do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń. W takim wypadku zasadnym może być przesłuchanie w miejsce strony lub obok niej jej przedstawiciela ustawowego[47]. Ocena zdolności, o której mowa powyżej, należy do organu przeprowadzającego dowód z przesłuchania strony[48].
7. Udział w przesłuchaniu innych stron
Jak wspomniano wyżej art. 79 § 2 k.p.a. statuuje prawo strony do brania udziału w przeprowadzaniu dowodu. Zgodnie z tym przepisem prawo to inkorporuje w swej treści uprawnienie strony do zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz uprawnienie do składania wyjaśnień. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek pouczyć stronę o obu tych uprawnieniach[49].
Pomimo że z art. 79 k.p.a. nie stanowi wprost o konieczności informowania strony o miejscu i dacie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony, to przyjmuje się, że strona postępowania administracyjnego powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony[50]. Zawiadomienie, o którym mowa powyżej, bez wątpienia służy realizacji wyrażonej w art. 10 § 1 in principio k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i umożliwia stronie realizację przysługującego jej mocą art. 79 § 2 k.p.a. prawa do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu. W orzecznictwie oraz jurysprudencji jako źródło ciążącego na organie administracji obowiązku, o którym mowa powyżej, przyjęto wskazywać art. 79 § 1 k.p.a.[51] P. Przybysz konieczność stosowania tego przepisu wyprowadza z brzmienia art. 86 zdanie pierwsze in principio k.p.a., w myśl którego do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków[52].
O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym istnieje ciążący na organie administracji publicznej obowiązek zawiadamiania strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony, o tyle nie można się zgodzić, że źródłem tego obowiązku jest art. 79 § 1 k.p.a.[53]. Celem tego przepisu jest zapewnienie stronie czasu niezbędnego do przygotowania się do udziału w przeprowadzeniu dowodu wprost wskazanego w tym przepisie, tj. dowodu, którego źródło nie podlega włączeniu do akt. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze, katalog czynności dowodowych wskazanych w art. 79 § 1 k.p.a. jest katalogiem zamkniętym i, co już wyżej wskazano, odnosi się do przeprowadzenia dowodów przeprowadzanych zazwyczaj z udziałem osób trzecich, tj. świadków, biegłych, posiadaczy przedmiotu oględzin, przy czym powtórzenie któregokolwiek z tych dowodów jest uciążliwe nie tylko dla organu i strony, ale również dla tej osoby trzeciej, która co najwyżej ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.
Po drugie, treść art. 86 k.p.a. przesądza o tym, że konieczność przesłuchania strony co do zasady powstaje w związku z przeprowadzeniem czynności dowodowych na rozprawie lub poza nią, co oznacza, że organ z góry nie może założyć, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w danym miejscu będzie uzasadnione.
Po trzecie, uniemożliwienie organowi przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony bezpośrednio po przeprowadzeniu innej czynności dowodowej, np. przesłuchania świadka lub rozprawy, godziłoby w wynikającą z art. 12 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasadę szybkości postępowania.
Pomimo powyższych zastrzeżeń należy postulować, by organ zawiadamiając stronę na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, informował stronę, że bezpośrednio po przeprowadzeniu tej czynności dowodowej może mieć miejsce dowód z przesłuchania strony, w tym z przesłuchania innej strony.
Podsumowanie
Pogłębiona analiza tez zawartych w glosowanym wyroku wskazuje na prawidłowość wydanego przez WSA orzeczenia. Sąd ten trafnie zauważył, że aktualne brzemiennie art. 86 zdanie pierwsze k.p.a. przesądza o tym, że dowód z przesłuchania strony jest ultima probatio. Organ administracji publicznej może przeprowadzić dowód z przesłuchania strony dopiero w ostateczności, gdy jest to jedyny sposób dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu powinno być przeprowadzony w sposób umożliwiający innym stronom oraz pełnomocnikom stron udział w tej czynności dowodowej, gdyż wynika to z brzmienia art. 79 § 2 w zw. z art. 86 zdanie drugie k.p.a. W świetle art. 86 w zw. z art. 32 k.p.a. niedopuszczalne jest przesłuchanie pełnomocnika strony zamiast strony.
Ponadto należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym w ogólnym postępowaniu administracyjnym ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do dowodu z przesłuchania strony, jeżeli przeprowadzenie innych dowodów jest możliwe, stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy o tyle, o ile nie istnieje przepis szczególny, który dopuszcza wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o stan faktyczny wynikający z dowodu z oświadczenia strony lub dowodu z przesłuchania strony[54]. Stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia powinno stanowić wystarczającą przesłankę do tego, by sąd ten, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Tomasz Kęska-Leszyński
radca prawny w OIRP w Warszawie
ORCID ID: 0000-0002-5540-0058
[1] Omyłka ta polega na wskazaniu, że zostało ono wydane „na podstawie art. 151 § 1 c) w zw. z punktem a)” ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: „p.p.s.a.”), gdy oczywiste jest, że zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z lit. a tej ustawy.
[2] Tak NSA w wyroku z 29 maja 2013 r., II OSK 174/12, LEX nr 1559458.
[3] B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 82.
[4] J. Wegner [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmiecik (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 73; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 150; T. Kęska-Leszyński, Niepoświadczony odpis dokumentu jako dowód w ogólnym postępowaniu administracyjnym, „Monitor Prawniczy” 22/2021, s. 1193.
[5] Wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., III OSK 438/21, LEX nr 3318573; B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 82.
[6] Wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2019 r., III SA/Gl 932/19, LEX nr 2768264; B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 82.
[7] M. Manowska, Sędziowskie kierownictwo postępowaniem dowodowym w polskim procesie cywilnym, Warszawa 2023, Nb II.3.2.
[8] J. Wegner [w:] W. Chróścielewski i in. (red.), Kodeks…, s. 443.
[9] Wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., I OSK 635/16, LEX nr 2561900.
[10] Zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 264/13, LEX nr 1368443.
[11] Tak NSA w wyroku z 26 lipca 2016 r., II GSK 299/15, LEX nr 2142268.
[12] F. Elżanowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 620.
[13] F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s 646.
[14] Wyrok NSA z 13 sierpnia 2021 r., I OSK 350/19, LEX nr 3212422.
[15] Wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992 nr 2 poz. 45.
[16] B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 474; M. Bartnik [w:] M Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020, s. 167; F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 675.
[17] J. Wegner [w:] W. Chróścielewski i in. (red.), Kodeks…, s. 491.
[18] Zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., I OSK 952/19, LEX nr 3443447 i wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1253/20, Legalis nr 2507879.
[19] Wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 886/11, LEX nr 1145750; wyrok NSA z 18 października 2005 r., II OSK 117/05, LEX nr 188689.
[20] F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 675.
[21] Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1990, s. 250.
[22] F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 641; B. Adamek [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 524.
[23] Zob. R. Kmiecik [w:] R. Kmiecik (red.), Prawo dowodowe. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 36.
[24] Zob. R. Kmiecik i A. Taracha [w:] R. Kmiecik (red.), Prawo…, s. 198.
[25] Wyrok NSA z 25 lipca 2017, II OSK 96/16; F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 641.
[26] R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 86 Nb 1.
[27] Z. Kmiecik, Przesłuchanie świadka i strony w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2022, Nb 5.2.I.
[28] Zob. R. Kmiecik i A. Taracha [w:] R. Kmiecik (red.), Prawo…, s. 198.
[29] Tamże, s. 199.
[30] M. Bartnik [w:] M. Karpiuk i in., Kodeks…, s. 167.
[31] Z. Kmiecik, Przesłuchanie…, Nb 5.2.I; B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 524.
[32] Z. Kmiecik, Przesłuchanie…, Nb 3.3.1.I.
[33] B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 525; Z. Kmiecik, Przesłuchanie…, Nb 3.3.1.I.; M. Bartnik [w:] M. Karpiuk i in., Kodeks…, s. 167.
[34] F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 675.
[35] M. Bartnik [w:] M. Karpiuk i in., Kodeks…, s. 168.
[36] Zob. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 108/15, Legalis nr 1554282; wyrok NSA w Warszawie z 13 grudnia 1988 r., II SA 370/88, ONSA 1988 nr 2, poz. 95; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I. Komentarz do art. 1-103, Kraków 2005, s. 424.
[37] Wyrok NSA z 14 maja 2013 r., II OSK 991/12, LEX nr 1328871.
[38] Wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., II FSK 2537/19, Legalis nr 2771664.
[39] Tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 525; H. Knysiak-Sudyka [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 611; J. Wegner [w:] W. Chróścielewski i in. (red.), Kodeks…, s. 491.
[40] Wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r.: I OSK 34/18, Legalis nr 1769115, I OSK 432/18, LEX nr 2494776 i I OSK 563/18, LEX nr 2494742.
[41] Szerzej o prawie refleksowym i wynikającym z niego interesie prawnym, który daje jednostce status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących pisze m.in. A. Matan (A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks…, s. 316) czy też M. Szalewska (M. Szalewska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska Nr 2015/4 s. 120). Należy odnotować należy, że poglądu tego nie podziela m.in. A. Wróbel. Według tego autora interes „pośredni” jest tożsamy z interesem faktycznym, który nie jest chroniony prawem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks…, s. 257).
[42] Wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2006 r., III SA/Wa 1678/06, Legalis nr 82491; J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 298.
[43] J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 298.
[44] Wyrok WSA w Białymstoku z 14 czerwca 2012 r., II SA/Bk 186/12, LEX nr 1404675.
[45] Wyrok WSA w Olsztynie z 16 kwietnia 2008 r., I SA/Ol 68/08, Legalis nr 280785.
[46] J. Wegner [w:] W. Chróścielewski i in. (red.), Kodeks…, s. 493.
[47] Tamże, B. Adamiak [w:] B. Adamiak i in., Kodeks…, s. 525.
[48] Z. Kmiecik, Przesłuchanie…, Nb 5.2.I.
[49] F. Elżanowski [w:] R. Hauser i in. (red.), Kodeks…, s. 658.
[50] Wyroki NSA z 18 grudnia 2020 r.: I GSK 1408/20, Legalis nr 2542538 i I GSK 1088/20, LEX nr 3186483; wyrok NSA w Krakowie z 22 stycznia 1996 r., SA/Kr 1851/95, LEX nr 24284.
[51] Tamże; J. Wegner [w:] W. Chróścielewski i in. (red.), Kodeks…, s. 465.
[52] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 79 Nb 6.
[53] H. Knysiak-Sudyka [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks…, s. 576.
[54] Przykładami takich przepisów mogą być art. 55b ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej czy też art. 30 ust. 2a pkt 6 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
