opublikowano: 2014-09-01 przez: Mika Ewelina

Z dniem 11 kwietnia 2011 r. wchodzi w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, dalej: nowela). Nowela wprowadza interesujące zmiany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: Kpa) oraz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: Ppsa). Z uzasadnienia projektu noweli wynika, że zamiarem ustawodawcy było usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację zbędnych instytucji przedłużających procedurę[1]. Z drugiej strony wprowadzono nowe środki prawne dyscyplinowania organów administracji – zażalenie i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto więc przyjrzeć się nowym przepisom Kpa i Ppsa i sprawdzić, czy intencje ustawodawcy zostaną spełnione. Trzeba też przeanalizować, jaki to będzie miało wpływ na nasze sprawy, tym bardziej że zmiany wprowadzone nowelą będą miały zastosowanie do postępowań będących w toku.

Ciężar dowodu obciąża również strony

W zamiarze ustawodawcy, wyjawionym w uzasadnieniu projektu ustawy, fundamentalną zmianą postępowania administracyjnego miało być znowelizowanie art. 7 Kpa. Co do zasady, przepis brzmi tak samo, z tą różnicą, że dodano wyrażenie „lub na wniosek stron”. Oznacza to, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 7 Kpa organy administracji publicznej, które stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uzasadnienia projektu noweli wynika, że autorom zależało na zaktywizowaniu stron przez przyznanie im prawa do wpływania na postępowanie dowodowe prowadzone w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono wprost, że celem zmiany jest zapobieżenie dotychczasowemu przerzucaniu całego ciężaru postępowania na organ.

W mojej ocenie zmiana ta nie spełni oczekiwań ustawodawcy przede wszystkim dlatego, że nadal obowiązuje dotychczasowe brzmienie art. 77 § 1 Kpa, który właśnie na organ administracji publicznej nakłada obowiązek zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego. W praktyce nadal oznacza to, że im lepiej sami przygotujemy wniosek wszczynający dane postępowanie administracyjne i załączniki do tego wniosku, tym szybciej organ powinien ustalić stan faktyczny niezbędny do wydania decyzji.

W istocie więc, mimo zmiany art. 7 Kpa, obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej trzeba będzie rozumieć tak jak dotąd, czyli organ czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy daje organowi podstawę do jego swobodnej oceny[2].

Doprecyzowanie pojęcia „decyzja ostateczna”

Dotychczasowe brzmienie art. 16 § 1 Kpa wywoływało wiele kontrowersji przy ocenie tego, czy decyzja wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (dalej: SKO) jest ostateczna. Przepis ten stanowił bowiem, że decyzja ostateczna to taka, od której w administracyjnym toku instancji nie przysługuje odwołanie. A od decyzji wymienionych organów nie służy odwołanie, jako że nie ma nad nimi organów wyższego stopnia. Od ich decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio (art. 127 § 3 Kpa). W ocenie autorów noweli wywoływało to rozbieżności w praktyce orzeczniczej ministrów i SKO, np. odmawianie nadania decyzji wydanej w pierwszej instancji klauzuli ostateczności, jeśli wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organy powoływały się przy tym na art. 130 § 2 Kpa, który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Obecnie art. 16 §1 Kpa rozstrzyga, że decyzją ostateczną jest taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Moim zdaniem zmiana ta, poza doprecyzowaniem pojęcia „decyzja ostateczna” przez pogodzenie go z systematyką kodeksu, nie ma większego znaczenia. Skoro do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba stosować odpowiednio przepisy o odwołaniach, to przepisy rozdziału 10. działu II Kpa stosujemy w takim zakresie, w jakim da się je pogodzić z istotą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na przykład organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może wydać decyzji, którą uchyli decyzję organu pierwszej instancji i przekaże mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż de facto nie ma organu pierwszej instancji, jeśli w tej instancji orzekał minister lub SKO.

Dał temu wyraz NSA w wyroku z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 655/99, LEX nr 46800: Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, skoro wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie jest rozpatrywany przez organ wyższej instancji, co wynika wprost z art. 127 § 3 Kpa. Użycie sformułowania „odpowiednio” oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość niestosowania niektórych przepisów dotyczących odwołań. Nie będą miały zatem zastosowania także inne przepisy Kpa, jak np. art. 129 § 1, art. 132, art. 133 czy też art. 138 § 2 Kpa.

Jakikolwiek udział pracownika w wydaniu decyzji oznacza jego wyłączenie

Doprowadzono do zgodności z Konstytucją RP podstawę wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, określoną w art. 24 w § 1 pkt 5 Kpa. Dotąd przepis ten stanowił, że wyłączeniu podlega taki pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Literalna treść przepisu uniemożliwiała stronom żądanie wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez ministra lub SKO. Ze względu na to, że nad tymi organami nie ma już organów wyższego stopnia, nie można w ich przypadkach mówić o niższej instancji. Skoro od decyzji wydanej przez ministra lub SKO służy tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zdaniem wielu sądów administracyjnych nie można twierdzić, że podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.[3]

Takiemu orzecznictwu sądów administracyjnych nie położył kresu nawet wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U. Nr 229, poz. 1539, OTK-A 2008/10/178, LEX nr 467043). Trybunał stwierdził wtedy, że w zakresie, w którym art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP.

Jak podkreślił TK w uzasadnieniu tego wyroku: Osoba taka mogłaby być „przywiązana” do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed SKO, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia SKO, podjęta przez inny skład SKO w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy ta osoba brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 Kpa. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy[4]. Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji[5].

Dlatego teraz art. 24 § 1 pkt 5 Kpa jest podstawą wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu, który po prostu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączeniu będzie więc podlegać każdy pracownik ministerstwa lub członek składu orzekającego SKO, który wydał (podpisał) decyzję, lecz także podejmował czynności procesowe mające lub mogące mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym – w odróżnieniu od postępowania sądowego – poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Terminy załatwiania spraw i przewlekłość postępowania

Pozytywnie należy ocenić zmianę art. 35 § 4 Kpa. Obecne brzmienie, zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać inne terminy do załatwienia sprawy niż określone w art. 35 § 3 Kpa, wskazuje jednoznacznie na to, że nawet jeśli ustawa szczególna wobec Kpa określa inne terminy do załatwienia sprawy niż terminy wynikające z art. 35 § 3 Kpa, to do skutków niezałatwienia sprawy w terminie stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Dotąd nie dla wszystkich było to jasne i dobrze, że ustawodawca zdecydował się na wpisanie tej zasady do przepisu.

Zasadą ogólną jest, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Ale np. art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej aż 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takich przepisów polskie ustawodawstwo zna dużo, np. art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa drogowa) czy art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 § 1 Kpa bez względu na to, czy termin do załatwienia sprawy jest określony w art. 35 § 3 Kpa, czy w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w tym terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotąd przepis ten literalnie odnosił się tylko do terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa.

Przyznano przy tym stronie postępowania dwa środki prawne służące dyscyplinowaniu opieszałych organów (art. 37 § 1 Kpa):

• znane dotąd zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych lub ustalonym przez organ w zawiadomieniu o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 Kpa),

• zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przypadku braku organu wyższego stopnia, do którego można wnieść wymienione zażalenia, stronie służy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w przepisach lub na przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Ta zmiana rozwiązuje dwa występujące dotąd w tym zakresie problemy. Przede wszystkim daje możliwość zaskarżenia działalności organu, który nie tylko nie załatwia sprawy w terminie, lecz także prowadzi ją w sposób nierokujący nadziei na zakończenie jej w rozsądnym czasie. Powszechne są bowiem przypadki wykonywania czynności w długich odstępach czasu albo wręcz czynności pozornych, co sprawia, że formalnie organ nie pozostaje w bezczynności, ale postępowanie staje się przewlekłe. Brak zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawiał, że strona była pozbawiona skutecznego środka prawnego dyscyplinującego organy administracji. Przykładem jest wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. I SAB 72/00, publ. Gazeta Prawna 2005/101, s. 7, LEX nr 54526, w którym sąd odróżnił bezczynność, rozumianą jako brak działania ze strony organu administracji także jako odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu, od przewlekłości polegającej na toczeniu się postępowania od wielu miesięcy. W ocenie sądu przewlekłość nie świadczy jeszcze o bezczynności organu, co w efekcie powodowało oddalenie skargi na bezczynność.

Zatem organ rozpatrujący zażalenie na przewlekłość postępowania będzie musiał nie tylko ocenić, czy sprawa została załatwiona w terminie. Będzie on także musiał zbadać prawidłowość podjętych przez organ niższego stopnia czynności. Tak oceniam zamiar ustawodawcy wyrażony na s. 2 i 3 uzasadnienia projektu nowelizacji, druk sejmowy nr 2987, inaczej wprowadzanie nowego środka, którym zaskarża się przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie to, że sprawa nie jest załatwiona w terminie, nie miałoby sensu. Jeśli intencją ustawodawcy było umożliwienie skontrolowania efektywności prowadzonego postępowania, a nie samej terminowości, to w mojej ocenie organ rozpatrujący zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania musi ocenić, czy czynności podjęte przez organ prowadzący to postępowanie były efektywne, czy zmierzały faktycznie do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia.

Co istotne, rozpatrywanie obu zażaleń będzie podlegać kontroli sądów administracyjnych, a to przez zmianę art. 3 w § 2 pkt 8 Ppsa. Związane z tym są zmiany art. 32, art. 51, art. 54 § 1 i 3, art. 57 § 1 pkt 2 i § 3, art. 87 § 3, art. 149, art. 153, art. 154 § 1, art. 200 i art. 239 pkt 1 Ppsa, które dostosowano do tego, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a więc i wyroku, może być także przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w postępowaniu w sprawie sądowo-administracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi.

Z kolei sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (także znowelizowany art. 154 § 1 Ppsa). Grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (chodzi o art. 20 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 i Nr 218, poz. 1690). W roku 2010 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 3224,98 zł (Komunikat Prezesa GUS z 9 lutego 2011 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2010, M.P. Nr 11, poz. 12).

W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Ponadto nowe brzmienie art. 37 § 1 Kpa dostosowano do zasady wynikającej z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe wyłącznie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. O ile w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez organ, nad którym istnieje organ wyższego stopnia, wyczerpanie środków zaskarżenia polegało na wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o tyle istniały rozbieżności, jak wypełnić wymóg art. 52 § 1 i 2 Ppsa, gdy sprawy nie załatwił w terminie minister lub SKO. Jak wyżej powiedziano, w tych przypadkach nie można wnieść zażalenia.

Z jednej strony wskazywano, że należy wtedy wezwać taki organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, co w świetle art. 52 § 1 i 3 Ppsa było równoznaczne z wyczerpaniem środków zaskarżenia i umożliwiało wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność[6]. Ale zdarzały się i takie orzeczenia, jak np. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 32/09, publ. LEX nr 556497, gdzie stwierdza się, że w przypadku bezczynności SKO nie ma zastosowania w stosunku do tego organu art. 37 Kpa, nie ma bowiem organu wyższego stopnia, a więc niewyczerpanie środka prawnego przewidzianego w art. 37 Kpa nie czyni skargi niedopuszczalną.

Teraz w sposób jednoznaczny wskazano w art. 37 § 1 Kpa, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez ministra lub SKO lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez te organy stronie służy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem dopiero po wyczerpaniu tego środka prawnego można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Doręczanie pism pełnomocnikom

Na grunt postępowania administracyjnego przeniesiono wreszcie regulacje znane z postępowania cywilnego, dotyczące doręczania pism stronie, która ustanowiła kilku pełnomocników. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 40 § 2 Kpa pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać organowi pełnomocnika, któremu mają być doręczane pisma. Przepis milczy o tym, że jeśli strona tego nie uczyni, wybór należy do organu, z tym że jeżeli organ raz dokona wyboru pełnomocnika, któremu będzie doręczał pisma, powinien doręczać mu je konsekwentnie, aż do zakończenia postępowania (postanowienie SN z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III CZ 75/06, publ. LEX nr 488989).

Podobnie, z Kodeksu postępowania cywilnego do Kodeksu postępowania administracyjnego przeniesiono instytucję tzw. pełnomocnika do doręczeń dla strony zamieszkałej za granicą lub mającej siedzibę za granicą. Nowe § 4 i 5, dodane do art. 40 Kpa, nakładają na taką stronę obowiązek ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń, jeżeli przedtem strona nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, bo wtedy pisma doręcza się właśnie jemu. Sankcją procesową za niewskazanie organowi pełnomocnika do doręczeń jest pozostawianie pism przeznaczonych dla tej strony w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem.

Postępowanie wstępne – nowy etap każdego postępowania administracyjnego

Nowością jest wprowadzenie postępowania wstępnego do wszystkich rodzajów postępowań administracyjnych (nowy art. 61a Kpa). Pojęcie „postępowanie wstępne” nie pojawia się w tym ani w innym przepisie Kpa. Dotychczas, zanim organ przystąpił do merytorycznego rozpatrywania sprawy, musiał przeprowadzić czynności, takie jak kontrola formalna podania (art. 64 Kpa), ustalanie właściwości organu (art. 65 i 66 Kpa), wniesienie odwołania w terminie (art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i 3 Kpa). W orzecznictwie przyjęto nazywać te czynności „wstępnymi” lub nawet „postępowaniem wstępnym” – wyroki NSA z 10 lutego 2009 r., II OSK 128/08, LEX nr 515196; z 3 września 2008 r., II OSK 978/07, LEX nr 516020; z 12 maja 2006 r., I OSK 869/05, LEX nr 236563; z 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06, LEX nr 293175; WSA w Poznaniu z 11 lutego 2010 r., IV SA/Po 770/09, LEX nr 559914.

Pojęcie to podchwycił ustawodawca. W uzasadnieniu dla wprowadzenia do Kpa nowego art. 61a wskazano, że celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, od postępowania właściwego, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem[7]. Dotąd postępowanie wstępne, choć też niewymienione z nazwy w przepisach, występowało przy wznowieniu postępowania administracyjnego, gdzie organ przeprowadzał tzw. fazę wstępną, w której badał dopuszczalność wniesienia żądania wznowienia postępowania, a następnie wznawiał to postępowanie postanowieniem (art. 149 § 1 Kpa) albo odmawiał wznowienia decyzją. Od dnia wejścia w życie noweli odmowa wznowienia następuje także w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem (nowe brzmienie art. 149 § 3 Kpa i dodany do tego przepisu § 4). Faza wstępna występowała też w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z tym że wszczęcie tego postępowania następowało z urzędu lub na wniosek strony, bez wydawania odrębnego postanowienia, a tylko odmowa wszczęcia następowała w drodze decyzji (art. 157 § 2 lub 3 Kpa). Zresztą § 3 w art. 157 Kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. będzie uchylony, co oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie następowała z zastosowaniem nowego art. 61a Kpa.

Od 11 kwietnia 2011 r., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa (a więc jakiekolwiek żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie będzie mogło być wszczęte, organ administracji publicznej wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (nowy art. 61a Kpa).

Za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać przyczyny wynikające z przepisów Kpa lub ustawy szczególnej, uniemożliwiające wszczęcie postępowania (np. art. 31 ust. 1 specustawy drogowej zabrania stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy wniosek o stwierdzenie jej nieważności wpłynął po 14 dniach, od kiedy decyzja ta stała się ostateczna, a rozpoczęto już budowę drogi).

Moim zdaniem postanowienie z art. 61a Kpa będzie można wydać, gdy strona domaga się zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej (bo art. 154 i 155 Kpa dotyczą wyłącznie decyzji ostatecznych). Nie widzę też przeszkód, aby wydać je w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia żądania strony musiałaby zapaść decyzja obarczona jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Dobrym przykładem jest wydanie takiego postanowienia w odniesieniu do żądania, którego spełnienie nie znajduje podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Możliwe jest również wydanie tego postanowienia, gdy organ z urzędu jest w posiadaniu informacji, że sprawa będąca przedmiotem żądania strony została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), choć zapewne powstaną wątpliwości, czy nie byłoby właściwsze wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu (art. 105 § 1 Kpa). Za rozwiązaniem opartym na nowym art. 61a Kpa przemawia moim zdaniem szybkość postępowania i ekonomia.

Nowy art. 61a Kpa będzie wywoływał pewne wątpliwości w związku z umiejscowieniem go zaraz po przepisie regulującym instytucję wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 Kpa), a przed przepisami dotyczącymi formalnej kontroli podania (art. 64 Kpa) i ustalania właściwości organu (art. 65 i 66 Kpa). Biorąc pod uwagę intencje ustawodawcy wyrażone w uzasadnieniu projektu noweli, należy uznać, że czynności podjęte na podstawie art. 64–66 Kpa nie mieszczą się w postępowaniu wstępnym uregulowanym w art. 61a Kpa. Zasadne jest więc pytanie, czy mimochodem ustawodawca nie utworzył dodatkowego etapu postępowania mieszczącego się między postępowaniem wstępnym a merytorycznym, w którym następuje badanie formalne podania i właściwości organu.

Dla uzasadnienia wątpliwości należy wskazać, że zgodnie z art. 61a Kpa, jeśli podania nie wniosła strona lub występują inne uzasadnione przyczyny, to należy odmówić, w drodze postanowienia, wszczęcia postępowania administracyjnego. Wydaje się, że inną uzasadnioną przyczyną mogłyby być braki podania wymienione w art. 64 Kpa, co dawałoby podstawę do wydania postanowienia z art. 61a Kpa. Jednakże nowela nie zmieniła brzmienia art. 64 Kpa, który w takim przypadku normuje inne zachowanie organu, czyli pozostawienie podania bez rozpoznania (co powoduje, że nadal aktualne są spory co do formy tej czynności procesowej: pismo, postanowienie czy decyzja)[8].

W mojej ocenie sekwencja czynności organu, wbrew systematyce ustawy, powinna być taka: najpierw następuje formalna ocena podania z art. 64 Kpa i ewentualne pozostawienie go bez rozpoznania, a dopiero potem ocena przesłanek wszczęcia postępowania z art. 61a Kpa. Przeczy to zamiarowi ustawodawcy, aby to czynności z art. 61a Kpa były postępowaniem wstępnym, ale inaczej nie dałoby się zastosować art. 64 Kpa. Skoro organ wszczął postępowanie, to nie może pozostawić już podania bez rozpatrzenia, tylko musi wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Podobnie, zanim nastąpi wszczęcie postępowania, organ powinien ustalić swą właściwość. Jeśli uzna, że nie jest właściwy, to nie odmawia wszczęcia postępowania z art. 61a Kpa, tylko stosuje art. 65 lub art. 66 Kpa, co oznacza, że czynności podejmowane na podstawie dwóch ostatnio wymienionych przepisów są podejmowane jeszcze przed postępowaniem wstępnym w rozumieniu art. 61a Kpa.

W każdym razie to rozwiązanie należy ocenić pozytywnie. Pozwoli ono na niewszczynanie czasochłonnych postępowań administracyjnych, które musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania lub decyzją odmawiającą uwzględnienia żądania wnioskodawcy.

Przekazanie podania organowi właściwemu – bez postanowienia

Pozytywnie należy ocenić odejście od wydawania postanowień o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego. Obowiązująca od 1 stycznia 2004 r. zasada, że takie podanie przekazywano postanowieniem, na które służy zażalenie, miała wzmocnić gwarancje procesowe stron przed nieprawidłowym, bezproduktywnym przekazywaniem spraw między organami. Tymczasem spowodowała dramatyczne opóźnienia postępowań administracyjnych, które zatrzymywały się na tej fazie, najpierw do czasu rozpatrzenia zażalenia na takie postanowienie, a później do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego wszczętego na skutek zaskarżenia postanowienia wydanego po rozpatrzeniu zażalenia.

Co więcej, wobec ostatecznego postanowienia w sprawie przekazania podania organowi właściwemu strona mogła złożyć wniosek o stwierdzenie jego nieważności. To zaś wywoływało stan konkurencji postępowania głównego, w którym merytorycznie rozpatrywano podanie, i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu podania. Stwierdzenie nieważności tego postanowienia skutkowałoby z kolei nieważnością decyzji kończącej postępowanie główne jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa).

Po trzecie, istniała jeszcze możliwość wystąpienia przez organ, któremu sprawę przekazano, o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego (art. 22 Kpa). Żaden przepis nie zabraniał tego w sytuacji, gdy postanowienie o przekazaniu podania zostało zaskarżone zażaleniem.

W efekcie organy i strony marnotrawiły czas na dochodzenie swych racji we wstępnej fazie postępowania, zanim jeszcze na dobre się ono rozpoczęło. Dlatego dotychczasową regulację art. 65 § 1 Kpa uznano za nieefektywną i w nowelizacji powrócono do zasady, zgodnie z którą organ po prostu niezwłocznie przekazuje podanie do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Podobnie zrezygnowano z formy postanowienia dla zawiadomienia wnoszącego podanie, które dotyczyło kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, że organ, do którego ono trafiło, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, a w innych sprawach należy wnieść odrębne podanie do właściwego organu. W związku z tym odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, a już nie postanowienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (znowelizowany art. 66 § 1 i 2 Kpa).

Kopiowanie akt sprawy

Przyznano wreszcie stronom postępowania administracyjnego prawo sporządzania kopii z akt postępowania. Co istotne, wskazano, że prawo wglądu w akta, sporządzania notatek, kopii lub odpisów istnieje także po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 Kpa). Kopie mogą także zostać uwierzytelnione na żądanie strony. Jednocześnie podkreślono, że tych czynności można dokonywać wyłącznie w lokalu organu, i to w obecności jego pracownika (art. 73 § 1a Kpa).

Postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania

Art. 101 Kpa przewidywał dotąd wyłącznie formę postanowienia dla zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania. Zażalenie przysługiwało tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Pozytywnie należy ocenić wprowadzenie zasady, że także podjęcie zawieszonego postępowania ma następować na podstawie postanowienia doręczanego stronom. Z art. 101 § 3 Kpa wynika pośrednio, że organy będą także miały obowiązek wydać postanowienie, gdy odmawiają stronom podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro na takie postanowienie przepis ten przewiduje zażalenie, to organ musi je wcześniej wydać. Jest to więc przyznanie stronom istotnej gwarancji procesowej, służącej poddaniu kontroli odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy strona ocenia, że zaistniały przesłanki do jego podjęcia.

Umarzanie postępowania – w całości lub w części

Zmiana art. 105 § 1 Kpa ma doniosłe znaczenie. Polega ona na przyznaniu organom administracji prawa umorzenia postępowania tylko w części, w jakiej stało się ono bezprzedmiotowe. Dotąd wątpliwe było umarzanie postępowań w części, skoro art. 105 § 1 Kpa stanowił o umorzeniu całego postępowania. Przykładem jest postępowanie dotyczące kilku uprawnień, w toku którego uchylono przepis będący podstawą prawną dla jednego z tych uprawnień. Wtedy wystarczy umorzyć postępowanie w tej części i prowadzić dalej postępowanie w pozostałym zakresie.

Uzupełnienie lub sprostowanie decyzji – w drodze postanowienia

Ustawodawca zdecydował się wreszcie wskazać w art. 111 Kpa formę, w jakiej następuje uzupełnienie lub sprostowanie decyzji. Dotąd przepis milczał na temat formy, co wywoływało wiele wątpliwości. W orzecznictwie raczej wskazywano, że miało to następować w formie decyzji. Decyzja ta nie miała odrębnego bytu prawnego od decyzji uzupełnianej lub sprostowanej, co uniemożliwiało jej zaskarżenie[9]. Właściwie powstaje pytanie o sens wskazywania formy uzupełnienia lub sprostowania decyzji. Poza uporządkowaniem przepisów nic to nie zmienia. Na to postanowienie nie służy bowiem zażalenie, zatem wprowadzenie go do treści przepisu nie dało stronom żadnych gwarancji procesowych[10].

Kompetencje organu odwoławczego

Najistotniejszą zmianą Kpa jest nowelizacja art. 138 § 2, który określa kompetencje organu odwoławczego w stosunku do decyzji, od której rozpatrywał odwołanie. Co prawda, nadano też nowe brzmienie całemu § 1 art. 138, ale faktycznej zmianie uległ tylko jego pkt 2. Zatem organ może teraz uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Różnica polega na tym, że w literalnym brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wskazano wyraźnie możliwość uchylenia decyzji w części.

Natomiast istotne zmiany dotknęły art. 138 § 2 Kpa, który określa przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dotychczas przesłanka ta była nieprecyzyjna, bo określono ją jako sytuację, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Obecnie przesłankę tę sprecyzowano jako naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia procedury organu pierwszej instancji są nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu noweli, jej autorom zależało na maksymalnym zawężeniu przypadków umożliwiających stosowanie art. 138 § 2 Kpa. Jego nadmierne wykorzystywanie sprzyjało przedłużaniu postępowań przy jednoczesnym powstrzymywaniu się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia.

W art. 138 § 2 Kpa dodano ostatnie zdanie w brzmieniu: Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia projektu noweli wynika, że zamiarem ustawodawcy było skrępowanie organu pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego. Ma to zapobiec występującym przypadkom wydawania, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, przez organy pierwszej instancji decyzji o treści takiej samej jak decyzja wcześniej uchylona.

Jednakże, moim zdaniem, zamiar ten nie przejawił się w treści tego przepisu. Nie wynika bowiem z niego wcale, że organ pierwszej instancji jest związany wskazówkami organu odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu jego decyzji. Dla porównania odsyłam do sformułowania art. 153 Ppsa, z którego wprost wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analogicznie art. 386 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego: Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą zarówno sąd, któremu sprawa została przekazana, jak i sąd drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponadto użycie zwrotu „organ powinien”, który w potocznej polszczyźnie rozumiany jest jako „może, ale nie musi”, sprawi, że w uzasadnieniach decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 Kpa będzie brakowało takich wskazań. A jeśli już one tam się znajdą, to organy pierwszej instancji będą uchylały się od ich stosowania wobec braku wyraźnie sprecyzowanego obowiązku.

Nowy sposób na „skargi pieniacze”

„Skargi pieniacze” to skargi ponowione bez wskazania nowych okoliczności, gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uprzednio uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę. Dotąd organ musiał odpowiedzieć takiemu skarżącemu, ale mógł ograniczyć tę odpowiedź do podtrzymania dotychczasowego stanowiska. Obecna regulacja idzie jeszcze dalej – organ nie przesyła odpowiedzi skarżącemu, a tylko składa adnotację do akt sprawy, że podtrzymuje poprzednie stanowisko (art. 239 Kpa). Uchylono § 2 w art. 239 Kpa, przez co zrezygnowano z obowiązkowego zawiadamiania organu wyższego stopnia o załatwieniu „skargi pieniaczej” przez podtrzymanie dotychczasowego stanowiska.

Ta zmiana powinna przyczynić się do odciążenia pracowników organów od bezproduktywnego rozpatrywania „skarg pieniaczych”. Przez to zyskają oni czas, który będą mogli przeznaczyć na prowadzenie postępowań merytorycznych. Trzeba bowiem pamiętać, że mimo istnienia w urzędach administracji publicznej komórek przeznaczonych do załatwiania skarg obywateli, w istocie ich rola sprowadza się do przyjęcia skargi, skoordynowania opracowania odpowiedzi i przesłania jej skarżącemu, zaś merytoryczną warstwę odpowiedzi na skargę przygotowują i tak pracownicy komórek zajmujących się daną dziedziną spraw administracyjnych.

Podsumowanie

Nowela chyba nie do końca spełnia intencje ustawodawcy wynikające z treści uzasadnienia jej projektu. Wydaje się, że zatrzymano się w połowie drogi, zwłaszcza przy zmianie art. 138 § 2 Kpa, który chyba nadal pozostanie przepisem niejasnym. Chociaż generalnie nowelę należy ocenić pozytywnie, bo ucina pewne praktyki sprzyjające przewlekaniu postępowania, jak np. przekazywanie podania organowi właściwemu postanowieniem, na które służyło zażalenie. Bardzo ciekawie zapowiada się natomiast orzecznictwo dotyczące zażaleń i skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak powiedziano, nie jest to tożsame z bezczynnością organu. Powstanie więc nowy rodzaj spraw, a art. 37 § 1 Kpa doczeka się twórczych wykładni dostosowywanych do konkretnych stanów faktycznych.

Łukasz Jędruszuk
Radca prawny OIRP w Warszawie