Rafał Janczyk
 
1. Wstęp

Spośród 17 mln pracowników w Polsce sektor publiczny zatrudnia ok. 3,5 mln osób^[2], z czego ok. 120 tys. to członkowie korpusu służby cywilnej^[3]. Członkowie korpusu służby cywilnej podlegają pragmatyce służbowej, która wyraża się m.in. w obowiązku przestrzegania norm postępowania uregulowanych w ustawach szczególnych względem Kodeksu pracy oraz w kodeksach etyki. Za naruszenie ich postanowień grożą kary, które mogą nakładać przełożeni (dyrektor generalny) oraz komisje dyscyplinarne. Ze względu na liczebność tej grupy pracowników oraz ich szczególną sytuację prawną warto przyjrzeć się temu, na czym polega specyfika zawodu członka służby cywilnej. Na szczególną uwagę zasługuje problematyka odpowiedzialności dyscyplinarnej tych pracowników. Z uwagi na obszerność tematyki w niniejszym artykule zostaną omówione jedynie wybrane zagadnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej członków służby cywilnej. Artykuł koncentruje się na przepisach, na gruncie których często dochodzi do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, natomiast przywołane zostaną jedynie orzeczenia sądów powszechnych.

---

2. Rys historyczny

Polska służba cywilna powstała w 1918 roku. Pierwsze regulacje dotyczące urzędników w wolnej Polsce były oparte na przepisach tymczasowych^[4]. Dopiero 17 lutego 1922 r. została uchwalona ustawa o państwowej służbie cywilnej. Nawiązanie stosunku służbowego urzędnika następowało poprzez mianowanie. Akt mianowania na stałe zapewniał urzędnikowi dużą stabilność zawodową. Rozwiązanie stosunku służbowego urzędnika mogło nastąpić w przypadku wydalenia ze służby w wyniku postępowania dyscyplinarnego lub dobrowolnego wystąpienia ze służby państwowej. Orzecznictwo organów dyscyplinarnych nie podlegało kontroli sądowej.

Status urzędników uległ zmianie po zamachu majowym z 1926 roku – zwiększono swobodę władz politycznych w zakresie mianowania urzędników bez wymaganego wykształcenia oraz poszerzono kompetencję władzy naczelnej do przenoszenia urzędnika stałego w stan „nieczynny”.

W okresie powojennym został przyjęty tymczasowy akt prawny regulujący status prawny funkcjonariuszy państwowych (m.in. dekret z dnia 14 maja 1946 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszy państwowych^[5]). Status urzędników państwowych był stopniowo sprowadzany do roli pracowników kontraktowych, których stosunek pracy był oparty na umowie cywilnoprawnej. Proces likwidacji odrębności sytuacji prawnej urzędników zakończył Kodeks pracy z 1974 r., który podporządkował stosunki pracy w administracji państwowej ogólnym (powszechnym) regulacjom prawa pracy.

Idea służby cywilnej w postaci jej podstawowych założeń służby zawodowej, neutralnej i bezstronnej, opartej na stosunku publicznoprawnym odrodziła się wraz z ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej^[6] (uchyloną ustawą z dnia 24 sierpnia 2006 r.^[7]). Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej^[8] (dalej: „u.s.c.”), której celem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa.
 
3. Komisje dyscyplinarne służby cywilnej

Ustawodawca wyróżnia „mniejszej wagi” naruszenia obowiązków członka korpusu służby cywilnej, które nie wymagają wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Tego rodzaju naruszenia może rozstrzygnąć dyrektor generalny poprzez ukaranie upomnieniem na piśmie. Sprawy te mogą być poprzedzone postępowaniem mającym na celu wyjaśnienie ich okoliczności (art. 115 u.s.c.).

Zgodnie z art. 125 u.s.c. przed wszczęciem postepowania dyscyplinarnego toczy się postępowanie wyjaśniające przed rzecznikiem dyscyplinarnym, który po zbadaniu sprawy może umorzyć postepowanie wyjaśniające albo postanowić o przekazaniu komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postepowania dyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 116 u.s.c. sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej rozpoznają komisje dyscyplinarne. Ustawa przewiduje dwie instancje dyscyplinarne. W każdym urzędzie działa komisja dyscyplinarna powołana przez dyrektora generalnego danego urzędu. Komisja dyscyplinarna orzeka w sprawach dotyczących naruszeń obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Odwołania od orzeczeń komisji dyscyplinarnej rozpatruje Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej. Komisja ta jest również właściwa jako sąd dyscyplinarny I instancji w sprawach dotyczących naruszeń obowiązków osób zajmujących stanowiska dyrektorów generalnych urzędu. Od orzeczeń Wyższej Komisji Dyscyplinarnej przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jak precyzuje ustawa, od orzeczeń tego sądu nie przysługuje skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego (art. 127 ust. 3 u.s.c.). Aktem prawnym regulującym bardziej szczegółowo postępowanie przed komisją dyscyplinarną I i II instancji jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej^[9].
 
4. Pojęcie obowiązku członka korpusu służby cywilnej

Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.s.c. odpowiedzialność dyscyplinarna powstaje wraz z naruszeniem obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Obowiązki członka korpusu służby cywilnej zostały uregulowane w art. 76-80 u.s.c., przy czym nie jest to wyliczenie pełne. W tym katalogu mieszczą się obowiązki pozytywne oraz negatywne. Do pierwszej grupy należą obowiązki: 1) przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa; 2) ochrony interesów państwa oraz prawa człowieka i obywatela; 3) racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi; 4) rzetelnego i bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań; 5) dochowania tajemnicy ustawowo chronionej; 6) rozwijania wiedzy zawodowej; 7) godnego zachowywania się w służbie oraz poza nią. Do drugiej grupy zalicza się zakazy bezwzględne oraz względne, które mogą być uchylone za zgodą dyrektora generalnego. Członek korpusu służby cywilnej nie może: 1) przy wykonywaniu obowiązków służbowych kierować się interesem jednostkowym lub grupowym; 2) publicznie manifestować poglądów politycznych; 3) uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej funkcjonowanie urzędu; 4) łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego; 5) tworzyć partii politycznych lub uczestniczyć w nich. Dyrektor generalny może wyrazić zgodę na podejmowanie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, jednakże zgoda ta nie umożliwia wykonywania czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do służby.

Z art. 103 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika zakaz łączenia mandatu posła (i senatora) z zatrudnieniem w administracji rządowej. Poza tym niektóre obowiązki członków służby cywilnej zostały uregulowane w innych ustawach. W Kodeksie pracy uregulowano m.in. odpowiedzialność porządkową, która grozi za: nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy, opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia, stawienie się do pracy w stanie nietrzeźwości albo w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu lub spożywanie alkoholu lub zażywanie środka działającego podobnie do alkoholu w czasie pracy (art. 108 § 1 Kodeksu pracy). Zgodnie z art. 9 u.s.c. w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.

Obowiązek przestrzegania szczególnych obowiązków może wiązać się z zakresem obowiązków na danym stanowisku pracy. Ilekroć pracownik ma dostęp do informacji niejawnych, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych^[10]. Urzędnicy służby cywilnej mają obowiązek przedkładania oświadczeń o stanie majątkowym zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne^[11]. Jeżeli dane stanowisko pracy wiąże się z przetwarzaniem danych osobowych, wówczas powstaje obowiązek przestrzegania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)^[12] i ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych^[13]. Inne obowiązki mogą wynikać z ogólnych aktów prawa wewnętrznego^[14] lub wiązać się ze specyfiką danego urzędu i być określone w regulaminie pracy lub zarządzeniach ministra lub dyrektora generalnego^[15]. Pracodawca może także nakładać na pracownika dodatkowe obowiązki w związku z powierzonym mieniem (np. laptop, telefon komórkowy) w drodze umów o przekazaniu lub powierzeniu sprzętu.
 
5. Przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej

Przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej zostały sprecyzowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: „SN”): „odpowiedzialność dyscyplinarna ma na uwadze określony czyn (zachowanie) i oparta jest na przesłankach właściwych dla odpowiedzialności karnej, czyli zawinieniu i czynie bezprawnym”^[16]. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie dyscyplinarne zachowuje wszystkie gwarancje praw jednostki, określone przepisami art. 42- 45 i 78 Konstytucji RP, które znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji stricte karnych, ale również do innych mających charakter represyjny. Najbliższe państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które jest uważane za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego^[17]. Zatem, podobnie jak w prawie karnym, ustalenie winy obwinionego jest konieczne do przypisania mu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Co do zasady, tryb dyscyplinarny nie jest trybem wypowiedzenia umowy o pracę, dlatego o rodzaju kary nie decyduje pracodawca, tylko komisja dyscyplinarna. Należy zauważyć, że pracodawca może rozwiązać stosunek pracy w sytuacji braku winy pracownika w związku z określonym zdarzeniem. Ma to jednak miejsce w trybie wypowiedzenia umowy o pracę, a nie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność pracownicza bez winy może mieć miejsce, gdy ogólna ocena zachowania pracownika jest negatywna (uzasadniona). Wówczas ocena ta może być oderwana (niezależna) od winy^[18].

Kolejna przesłanką jest popełnienie czynu. Przesłanka ta została wskazana wprost w art. 113 ust. 1 u.s.c. jako naruszenie obowiązków. Niedookreśloność czynów stanowiących naruszenie dyscyplinarne jest problematyczna z perspektywy oceny stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej, stąd istotne jest, aby czyn został ustalony i szczegółowo opisany przez rzecznika dyscyplinarnego i komisję dyscyplinarną. Wynika to z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej, zgodnie z którym wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawiera dokładne określenie czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz skutków z niego wynikających. Dostrzeżono to w wyroku Sądu Apelacyjnego (dalej: „SA”) w Szczecinie z 11 grudnia 2012 r.^[19], w którym wskazano: „określenie w przepisach przedmiotu odpowiedzialności dyscyplinarnej członka korpusu służby cywilnej charakteryzuje się wysokim poziomem ogólności, to już rozstrzygnięcie czy zachowanie członka korpusu nosi znamiona naruszenia konkretnego obowiązku (w tym przypadku godnego zachowania) wymaga ustaleń precyzyjnych i pewnych. W przekonaniu SA przypisanie odpowiedzialności dyscyplinarnej o charakterze deliktowym nie może opierać się na uprawdopodobnieniu, ale musi wynikać z wykazanych w sposób niezbity i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości faktów, które oczywiście dowodzą o naruszeniu obowiązków członka korpusu. Wymaga to zawsze dowodów niebudzących wątpliwości, spójnych i precyzyjnych, a dokonując ich oceny nie można abstrahować od całokształtu okoliczności, w tym sposobu organizacji pracy, relacji pomiędzy pracownikami, występujących w zakładzie pracy zależności, w tym osobistych sympatii i antypatii, a także pewnych cech osobowościowych uczestników konfliktu i wynikających z tego emocji.”

Podstawą wypowiedzenia umowy nie musi być tylko konkretne i szczegółowo opisane zachowanie się pracownika, zwłaszcza gdy punktem odniesienia jest regulacja o charakterze klauzuli generalnej^[20].
 
6. Zbieg odpowiedzialności za czyn

Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej nie wyłącza możliwości poniesienia odpowiedzialności za ten sam czyn na podstawie innych przepisów, np. odpowiedzialności karnej (na podstawie Kodeksu karnego lub Kodeksu wykroczeń), odpowiedzialności cywilnej (na podstawie Kodeksu cywilnego), odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych^[21]; sprawy te rozpatrują osobne komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych), czy odpowiedzialności zawodowej (np. odpowiedzialność dyscyplinarna radcy prawnego przed właściwym sądem dyscyplinarnym).

Wątpliwości interpretacyjne w zakresie oceny prawnej zbiegu odpowiedzialności za czyn stanowiący naruszenie prawa pracy i prawa urzędniczego rozstrzygnął SN, w którego ocenie: „Rozwiązanie stosunku pracy z członkiem korpusu służby cywilnej, który ciężko narusza podstawowe obowiązki pracownicze lub służbowe, może nastąpić nie tylko w procedurze dyscyplinarnej przez wymierzenie kary dyscyplinarnej, wydalenia ze służby cywilnej jej urzędnika (art. 114 ust. 1 pkt 6 u.s.c.) albo wydalenia z pracy w urzędzie pracownika służby cywilnej (art. 114 ust. 2 pkt 4 u.s.c.), ale także przez rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej bez wypowiedzenia z winy urzędnika, co może nastąpić w razie ciężkiego naruszenia przez urzędnika podstawowych obowiązków członka korpusu służby cywilnej, jeżeli wina urzędnika jest oczywista (art. 71 ust. 7 pkt 1 u.s.c.). Tym bardziej możliwe jest rozwiązanie stosunku pracy z niebędącym urzędnikiem pracownikiem służby cywilnej z (…) powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy w związku z art. 9 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i 3 u.s.c.)”^[22]. Orzeczenie to zapadło w związku z naruszeniem obowiązku przedłożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Konkluzję tę SN powtórzył w innych sprawach, wskazując, że nie ma prymatu i wyłączności postepowania dyscyplinarnego przed wypowiedzeniem pracownikowi służby cywilnej umowy o pracę, nawet jeżeli naruszył on swoje obowiązki wynikające z przynależności do korpusu^[23].
 
7. Odpowiedzialność dyscyplinarna w zakresie art. 76-80 ustawy o służbie cywilnej

Zagadnienia odpowiedzialności członka służby cywilnej były dotychczas przedmiotem orzecznictwa sądów polskich na skutek odwołań od orzeczeń wyższej komisji dyscyplinarnej albo w wyniku powództwa cywilnego, stąd w niektórych sprawach wypowiadał się SN.

Poniżej zostaną przedstawione orzeczenia sądów w sprawach dotyczących podstawowych naruszeń obowiązków członka korpusu służby cywilnej wymienionych wprost w ustawie o służbie cywilnej. Przesłanką było wskazanie tych orzeczeń, w których sądy szczegółowo odniosły się do zagadnienia odpowiedzialności. Poniższe wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego.
 
Wymóg godnego zachowania w służbie
W art. 76-80 u.s.c. określono kilka obowiązków i zakazów dotyczących członków służby cywilnej. O ile obowiązki uregulowane w art. 76 ust. 1 pkt 1-6 u.s.c. co do zasady nie nasuwają większych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle wymóg godnego zachowywania się w służbie i poza nią wymagał uwagi sądu apelacyjnego. Za naruszenie tego wymogu uznano m.in. naruszenie granic dozwolonej krytyki. W ocenie sądu: „Pracownik służby cywilnej może wyrażać opinie o swoim zakładzie pracy, czy przełożonym, winien to jednak czynić w sposób stosowny. Niedopuszczalne jest wyrażanie dezaprobaty dla kierownika zakładu pracy w sposób agresywny, w obraźliwych słowach. Takie zachowanie stanowi naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i winno skutkować, co najmniej zastosowaniem jednej z kar dyscyplinarnych”^[24].
 
Polecenie służbowe
Pragmatyka służbowa wiąże się z koniecznością wykonywania poleceń służbowych przełożonych, o których mowa w art. 77 u.s.c. Zgodnie z wyrokiem SA w Katowicach z 30 września 2011 r.^[25], III APa 23/11, pracownik ma obowiązek stosowania się do poleceń pracodawcy dotyczących pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Wyrok zapadł na gruncie postępowania dotyczącego specjalisty działu logistyki w urzędzie skarbowym, który został zobowiązany do sporządzaniu zbiorczych informacji o przypadkach nieuiszczania należnej opłaty skarbowej. Pracownik odmówił wykonania polecenia, uzasadniając odmowę nadmiarem już wykonywanych obowiązków. Komisja dyscyplinarna oparła swoje rozstrzygnięcie na art. 77 u.s.c., wskazując, że w przypadku, gdy polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, pracownik jest obowiązany poinformować o tym na piśmie przełożonego, a w razie pisemnego potwierdzenia polecenie wykonać. Członek korpusu służby cywilnej nie wykonuje polecenia, jeżeli prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, o czym niezwłocznie informuje dyrektora generalnego urzędu. Sąd Apelacyjny w cytowanym wyroku podzielił pogląd komisji dyscyplinarnej, zgodnie z którym „zmiana przez pracodawcę zakresu czynności pracownika nie stanowi istotnej zmiany warunków pracy wymagających wypowiedzenia zmieniającego, jeżeli czynności, które ma wykonywać pracownik, nie wykraczają poza obowiązki związane z pełnioną przez niego funkcją. Nieistotna zmiana warunków pracy lub płacy mieści się w zakresie uprawnień kierowniczych podmiotu zatrudniającego i jest dokonywana przez wydanie polecenia pracownikowi, które jest dla niego wiążące. Zmiana charakteru czynności nie stanowi istotnej zmiany warunków pracy, jeżeli nie wykracza ona poza ustalony w umowie rodzaj pracy”. SA w Katowicach przywołał art. 42 § 4 Kodeksu pracy stanowiący, że wypowiedzenie dotychczasowych warunków płacy i pracy nie jest wymagane w razie powierzenia pracownikowi, w wypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika.

Niekiedy polecenie służbowe może się okazać sprzeczne z prawem wewnętrznym o charakterze organizacyjnym. Zagadnienia tego dotyczył wyrok SN z 19 października 2017 r.^[26]. Praktyka przyjęta w zakładzie pracy odbiegała od regulacji zawartych w instrukcji (prawie wewnętrznym). Nie można czynić zarzutu pracownikowi, jeżeli stosuje się do tej praktyki, którą przełożony zainicjował. Zdaniem SN „zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wskazują, że procedury funkcjonujące w danym zakładzie pracy mają na celu nie tylko wykonanie przepisów powszechnie obowiązujących, czy umożliwienie bieżącej kontroli pracowników, ale również ułatwienie wykonywania zadań przez ich usystematyzowanie. Zdarza się jednak, że wprowadzone procedury nie sprawdzają się w praktyce i pracodawca, działając na przykład przez kierownika jednostki, liberalizuje obowiązki przestrzegania niektórych z nich, a wręcz wskazuje na taką konieczność”.
 
Wymóg apolityczności
Przedmiotem orzecznictwa sądów stał się również wymóg apolityczności uregulowany w art. 78 u.s.c. Zgodnie z tezą zawartą w postanowieniu SN z 29 sierpnia 2023 r.^[27] „pracownicy powinni być równo traktowani (…) Manifestowanie poglądów politycznych należy uznać za idące dalej niż proste ich wyrażanie (zwłaszcza w sferze prywatnej, np. w rozmowach, które nie mają charakteru służbowego). (…) Zakazem, zgodnie z art. 78 ust. 2 u.s.c. są objęte m.in. takie zachowania, jak udział w wiecach i zebraniach partyjnych, wypowiedzi w miejscach publicznych (w tym w urzędzie) czy też publikacja poglądów. Odmienne poglądy polityczne pracownika i pracodawcy nie mogą stanowić podstawy do działań mających na celu degradację i poniżenie pracownika (przeniesienia na niższe stanowisko i obniżenie wynagrodzenia).” Samo wyrażanie poglądów, zwłaszcza w sferze prywatnej, nie stanowi zatem naruszenia wymogu apolityczności.

W wyroku SA w Warszawie z 22 listopada 2012 r.^[28] uznano, że „samo kandydowanie z listy określonej partii politycznej nie może być utożsamiane z manifestowaniem poglądów. Możliwość umieszczania na listach kandydatów niebędących członkami partii nie jest uzależnione od zaakceptowania w całości światopoglądu tej partii.” Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że obwiniony kandydował w wyborach do Sejmu RP, ale w żaden inny sposób nie przejawiał aktywności w kampanii wyborczej. Działanie to stało się podstawą stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa przez obwinionego. Sąd Apelacyjny przypomniał, że ustawodawca bezwzględnie zabronił w każdej sytuacji wszystkim członkom korpusu służby cywilnej publicznego manifestowania poglądów politycznych. Pracownicy służby cywilnej mogą tworzyć partie polityczne i uczestniczyć w nich, natomiast nie dotyczy to urzędników służby cywilnej, którym ustawa zakazuje tworzenia partii politycznych i uczestniczenia w nich. Jednak sama przynależność do partii politycznej nie musi być równoznaczna z publicznym manifestowaniem poglądów politycznych. W razie uzyskania mandatu posła lub senatora członek korpusu służby cywilnej zobowiązany jest do rezygnacji z etatu.
 
Zakaz podległości służbowej osób bliskich
Ustawa reguluje zakaz powstawania w urzędach stosunku podległości służbowej pomiędzy osobami bliskimi (art. 79 u.s.c.). W orzecznictwie podkreśla się, że w razie zaistnienia podległości służbowej pomiędzy osobami bliskimi w pierwszej kolejności należy wyznaczyć pracownikowi lub zwierzchnikowi inne stanowisko pracy. Dopiero w ostateczności można rozwiązać stosunek pracy na tej podstawie^[29].
 
Zakaz dodatkowych zajęć zarobkowych
Status pracownika i urzędnika służby cywilnej różni się także pod względem możliwości podejmowania dodatkowych zajęć zarobkowych, co reguluje art. 80 u.s.c. Urzędnik służby cywilnej zobowiązany jest do uzyskania zgody dyrektora generalnego na jakiekolwiek zajęcia zarobkowe, podczas gdy pracownik służby cywilnej nie może jedynie podejmować dodatkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora generalnego. Przez „zatrudnienie”, na którego podjęcie zgodę uzyskać musi pracownik służby cywilnej, rozumie się nie każde zajęcie zarobkowe, ale tylko wykonywane w ramach stosunku pracy. Naruszenie tego zakazu traktowane jest jako ciężkie naruszenie przez urzędnika podstawowych obowiązków członka korpusu służby cywilnej, jeżeli wina urzędnika jest oczywista (art. 71 ust. 7 pkt 1 u.s.c.). Ciężkie naruszenie przez urzędnika podstawowych obowiązków pracowniczych uzasadnia rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy urzędnika. Zgodnie z art. 71 ust. 8 u.s.c. rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej bez wypowiedzenia z winy urzędnika nie może nastąpić po upływie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy. W orzecznictwie powstała rozbieżność, czy sam fakt wykazania przez urzędnika w oświadczeniu majątkowym, że pełni on odpłatnie funkcję w radzie nadzorczej spółki, rozpoczyna bieg miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 8 u.s.c., po którym pracodawca nie może rozwiązać stosunku pracy z winy urzędnika z tytułu podjęcia dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody. Zgodnie z wyrokiem SN z 6 kwietnia 2016 r.^[30] „zakaz podejmowania zajęć zarobkowych (poza pracą w urzędzie) bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu jest jednoznaczny z obowiązkiem powstrzymania się od takich zajęć. Dlatego stan naruszenia tego obowiązku trwa przez cały czas ich wykonywania bez stosownej zgody. W konsekwencji, bieg miesięcznego terminu z art. 71 ust. 8 u.s.c. należy liczyć odrębnie w stosunku do każdego kolejnego dnia utrzymującego się stanu naruszenia określonego w art. 80 ust. 2 u.s.c. obowiązku niepodejmowania zajęć zarobkowych bez pisemnej zgody dyrektora generalnego urzędu”. Jak wynika z tego orzeczenia, dodatkowe zajęcia zarobkowe traktowane są jako czyn ciągły, więc bieg terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 8 u.s.c., należy liczyć od ostatniego dnia, w którym te zajęcia były wykonywane.
 
8. Odpowiedzialność dyscyplinarna radcy prawnego zatrudnionego w służbie cywilnej
Radca prawny zatrudniony w służbie cywilnej poza odpowiedzialnością dyscyplinarną na podstawie ustawy o służbie cywilnej podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej przed sądami dyscyplinarnymi, o których mowa w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych^[31]. Status radcy prawnego zatrudnionego w służbie cywilnej może różnić się w zależności od formy zatrudnienia (umowa cywilnoprawna albo stosunek pracy, pracownik albo urzędnik) oraz zajmowanego stanowiska (samodzielne stanowisko radcy prawnego urzędu albo inne stanowiska pracy np. kierownicze lub niekierownicze). Z perspektywy odpowiedzialności dyscyplinarnej okoliczności te mogą mieć wpływ na końcową decyzję odpowiedniego organu dyscyplinarnego. Dotychczas przedmiotem orzecznictwa dyscyplinarnego były sprawy radców prawnych zajmujących stanowiska radcy prawnego w urzędzie. Częstym problemem radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie jest zagadnienie dodatkowego zatrudnienia. W wyroku z 15 marca 2018 r. SN przypomniał, że zgoda pracodawcy na podjęcie dodatkowego zatrudnienia musi być udzielona przed rozpoczęciem tej aktywności. Ponadto należy zwrócić uwagę na zakres tej zgody. Nie obejmuje ona bowiem tych czynności, których wykonywanie mogłoby podważać zaufanie do służby cywilnej (np. wykonywanie doradztwa podatkowego przez pracownika kontroli skarbowej)^[32]. Szerzej na temat tego zagadnienia wypowiadały się komisje dyscyplinarne^[33].
 
9. Podsumowanie
Odpowiedzialność dyscyplinarna jest typowa dla pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym. Jest ona dodatkowym gwarantem dbałości o powierzone zadania, środki lub mienie publiczne.

W Polsce przekonanie o konieczności powołania rzetelnie funkcjonującej służby cywilnej istniało od odzyskania niepodległości po I wojnie światowej, co skutkowało przyjęciem odpowiedniego ustawodawstwa. Służbę na rzecz państwa postrzegano w okresie II Rzeczypospolitej jako elitarne powołanie, zwłaszcza na tle ówczesnej struktury społecznej, gdzie większość obywateli było zatrudnionych w rolnictwie (w 1920 r. – ok. 55%; dla porównania w 1990 r. – ok. 20%), a udział pracowników posiadających co najmniej wykształcenie średnie wynosił mniej niż 6%^[34], (w 1988 r. ok. 5% stanowiły osoby z wyższym wykształceniem, a 22% ze średnim, natomiast w 2021 r. jest to odpowiednio 24% i 31%^[35]).

Z czasem postępowanie dyscyplinarne zostało ukształtowane w systemie dwuinstancyjnym, a pracownikowi umożliwiono dodatkowo odwołanie do jednej instancji sądu powszechnego.

Katalog zagadnień, które mogą być przedmiotem sprawy dyscyplinarnej, jest bardzo obszerny z uwagi na fakt, że już samo naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Z tego powodu ważną rolę odgrywa orzecznictwo dyscyplinarne, które dookreśla kryteria tej odpowiedzialności m.in. poprzez wymóg precyzyjnego sformułowania zarzutu i opisania czynu. W niniejszym artykule omówiono pojęcie i przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej, a także zagadnienie zbiegu odpowiedzialności. Istotne w tym zakresie jest ustalenie winy obwinionego, a także fakt, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie wyklucza innych rodzajów odpowiedzialności, w tym wypowiedzenia umowy o pracę. Ponadto, zgodnie z systematyką ustawy o służbie cywilnej, przedstawiono wybrane zagadnienia prawne poruszone w orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej, tj. wymóg godnego zachowania, obowiązek wykonywania poleceń służbowych, wymóg apolityczności, zakaz podległości służbowej osób bliskich i zakaz wykonywania dodatkowych zajęć zarobkowych. Przy tej okazji została także omówiona odpowiedzialność dyscyplinarna radcy prawnego zatrudnionego w służbie cywilnej. Z powyższego wynika, że wolność słowa pracownika (urzędnika), w tym opinie krytyczne o zakładzie pracy, jakkolwiek dozwolone, to muszą mieścić się w akceptowalnych granicach. Samo wyrażanie poglądów czy kandydowanie nie stanowi naruszenia wymogu apolityczności. Zakaz podległości służbowej nie oznacza, że osoby bliskie nie mogą pracować w tym samym zakładzie pracy. Z kolei zakaz dodatkowych zajęć zarobkowych nie ma charakteru bezwzględnego, ale wymaga swego rodzaju wyczucia zarówno ze strony pracodawcy, jak i pracownika, aby nie doszło do podważenia zaufania do służby cywilnej.

Rafał Janczyk
radca prawny w OIRP w Warszawie; członek Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej

---