Zasada dobrego sąsiedztwa
opublikowano: 2020-07-10 przez: Więckowska Milena
Wprowadzenie
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie problematyki związanej ze stosowaniem, w ramach postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, rozumianej jako konieczność dostosowania nowej inwestycji do zabudowy zastanej na danym obszarze, w szczególności do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym[1]. Zasada ta, jest wywodzona z treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] (dalej: „u.p.z.p.”), w którym to przepisie ustawodawca określił szereg przesłanek, jakie muszą zostać spełnione, aby inwestor mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (dalej także: „Decyzja WZ”).
Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie problematyki związanej ze stosowaniem, w ramach postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, rozumianej jako konieczność dostosowania nowej inwestycji do zabudowy zastanej na danym obszarze, w szczególności do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym[1]. Zasada ta, jest wywodzona z treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] (dalej: „u.p.z.p.”), w którym to przepisie ustawodawca określił szereg przesłanek, jakie muszą zostać spełnione, aby inwestor mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (dalej także: „Decyzja WZ”).
[1] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: „NSA”) z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 2627/17, LEX nr 2505289.
[2] Dz. U. z 2020 r. poz. 293.
W ramach wspomnianego postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek zweryfikować, czy zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie naruszona. Jest to jeden z podstawowych i koniecznych do spełnienia warunków, który pozwala uznać, iż inwestycja w planowanym kształcie będzie mogła w przyszłości powstać; a contrario ustalenie, że inwestycja naruszy ład przestrzenny, powinno skutkować odmową wydania Decyzji WZ[3]. Ze względu na to, iż niejednokrotnie granice w tym zakresie są ledwo zauważalne, zaś różnice pomiędzy zabudową wpisującą się w stan zastany a zabudową dysharmonizującą otoczenie mogą być wbrew pozorom niewielkie, w praktyce kluczowe jest prawidłowe odkodowanie norm prawnych kształtujących treść omawianej zasady. Jest to szczególnie istotne chociażby z tego powodu, że zasada dobrego sąsiedztwa rzutuje na konstytucyjnie gwarantowane prawo własności (por. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP[4]), ograniczając w pewnym sensie władztwo nad nieruchomością.
Niniejszy artykuł jest tym samym próbą przedstawienia, co kryje się pod zasadą dobrego sąsiedztwa, jak w praktyce jest ona rozumiana, a także próbą odnalezienia odpowiedzi na pytanie, czy przyszła inwestycja będzie mogła powstać, w przypadku gdy brak jest w najbliższej okolicy zabudowy sąsiedniej, a zatem brak jest punktu odniesienia dla nowych inwestycji.
Obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla planowanych inwestycji
Rozważania związane z zasadą dobrego sąsiedztwa należy poprzedzić przedstawieniem regulacji prawnych określających, kiedy wymagane jest uzyskanie Decyzji WZ oraz jakie konkretnie przesłanki trzeba spełnić, aby taka decyzja mogła zostać wnioskodawcy wydana. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja WZ jest wydawana w przypadku, gdy dla danego terenu nie uchwalono jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem podstawowy aspekt, który należy sprawdzić przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Natomiast w momencie gdy inwestor potwierdzi, że planu miejscowego dla jego nieruchomości nie uchwalono, powinien następnie zweryfikować, czy zamierzenie inwestycyjne, które chciałby zrealizować, wymaga uzyskania takiej decyzji. Katalog inwestycji, co do których konieczne może być ustalenie warunków zabudowy, jest dość obszerny. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia warunków zabudowy, przy czym art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przewidujący pewne wyjątki od przytoczonej zasady, stosuje się w tym przypadku odpowiednio. W art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p. ustawodawca wskazał ponadto dodatkowe rodzaje inwestycji wymagające uprzedniego ustalenia warunków zabudowy. Jakkolwiek we wskazanych sytuacjach inwestor musi pamiętać o konieczności uzyskania Decyzji WZ, to trzeba mieć na uwadze, że na tym etapie rozstrzygane jest przeznaczenie terenu pod konkretnie przez niego określoną inwestycję, a fakt, że taka inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna, nie przesądza jeszcze, że zostanie ona ostatecznie zrealizowana. Konieczne będzie spełnienie szeregu innych warunków, m.in. takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warunki wynikające z prawa wodnego oraz przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Ich spełnienie jest jednak badane nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz w odrębnych postępowaniach, w tym zwłaszcza w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę[5].
Innymi słowy, jeżeli organy planistyczne nie uchwaliły dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to inwestor, chcąc zrealizować inwestycję mieszczącą się w katalogu zawartym w art. 59 u.p.z.p., powinien w pierwszej kolejności wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To właśnie na etapie tego postępowania organy administracji będą dokonywać oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ocena ta, nie ma jednak na celu zweryfikowania konkretnych warunków i parametrów technicznych planowanej zabudowy, lecz ma potwierdzić – pod kątem ładu urbanistycznego – że nowa inwestycja nie zaburzy charakteru najbliższej okolicy.
Istota zasady dobrego sąsiedztwa
Jak zasygnalizowano na wstępie, zasada dobrego sąsiedztwa jest wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie trafnie dostrzeżono, iż „wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp „zasada kontynuacji zabudowy” nazywana też „zasadą dobrego sąsiedztwa” nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy”[6].
W mojej ocenie, mimo że spełnienie przesłanki dotyczącej zachowania zasady dobrego sąsiedztwa nie jest jedynym wymogiem uzyskania Decyzji WZ, właśnie ten warunek sprawia inwestorom najwięcej problemów w praktyce. Często oczekiwania co do tego, jak ma wyglądać inwestycja, a tym co może w ocenie organu na danym terenie powstać, są dość rozbieżne. Dla podmiotów gospodarczych czy szerzej obywateli jest to problematyczne, albowiem nabywając nieruchomość, dla której nie uchwalono planu miejscowego trudno jest uchwycić parametry zabudowy sąsiedniej. Oczywiście można dokonać pewnych szacunkowych pomiarów i przeprowadzić własną analizę urbanistyczną bądź też przed nabyciem nieruchomości zawnioskować o ustalenie warunków zabudowy (aby uzyskać taką decyzję nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości[7]). W praktyce takie rozwiązania mogą być jednak nieefektywne, gdyż w pierwszym przypadku zabudowa danego terenu (zwłaszcza na obszarach popularnych pod inwestycje) może zmieniać się dynamicznie, a co za tym idzie każdy następny inwestor będzie zobowiązany, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, do kontynuacji zabudowy już zrealizowanej. Tym samym przeprowadzenie własnej analizy może nie być ani łatwe, ani wiarygodne. W drugim natomiast przypadku, tj., w sytuacji złożenia wniosku o wydanie Decyzji WZ przed nabyciem nieruchomości, nie każdy zbywca będzie godził się na wstrzymanie ze sprzedażą nieruchomości do czasu zakończenia postępowania i uzyskania ostatecznej decyzji, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż takie postępowania mogą trwać od kilku do kilkunastu miesięcy, a niekiedy nawet przez kilka lat.
Jak bez trudu można więc spostrzec, weryfikacja tego, czy zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie naruszona, a więc, czy planowana inwestycja będzie mogła powstać w kształcie zaplanowanym, jest możliwa przede wszystkim po przeprowadzeniu przez uprawniony organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wytyczne w zakresie tego, jak takie postępowanie powinno wyglądać, zawierają zarówno przepisy u.p.z.p., jak i wydane na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[8] (dalej: „rozporządzenie z 2003 r.”). W rozporządzeniu tym określono wymagania dla nowych inwestycji w zakresie kształtowania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Są to więc parametry, które na etapie ustalania warunków zabudowy powinny zostać dostosowane przez inwestora, do zabudowy na danym terenie zastanej, a czyli parametry, pod kątem których będzie oceniane zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
Punkt wyjścia do weryfikowania, czy zabudowa planowana przez inwestora nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy stanowi § 3 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ślad za NSA warto wskazać, iż „aprobując powiększenie obszaru analizowanego organ administracji powinien uwzględnić ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie „działki sąsiedniej” należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.”[9] W dalszej części przytoczonego orzeczenia NSA dodał, iż: „prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi do wniosku, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość”[10]. Odstępstwa od minimalnych ram wyznaczonych przez ustawodawcę są o tyle zrozumiałe, że w zależności od konkretnego przypadku odniesienie inwestycji do najbliższej zabudowy może być niemiarodajne, zaś aby zachować ład przestrzenny, konieczne może być uchwycenie szerszego kontekstu, obrazującego charakter całej okolicy.
Już w tym miejscu można zauważyć, iż inwestor składając wniosek o wydanie Decyzji WZ, mimo że ma prawo określić parametry przyszłej inwestycji, może mieć problem z ustaleniem, do jakich nieruchomości sąsiednich jego inwestycja zostanie odniesiona. Na tym etapie pozostaje on więc w dużej niepewności, czy otrzyma Decyzję WZ zgodną z treścią swojego wniosku, a w konsekwencji, czy w trakcie trwającej procedury nie będzie zmuszony do skorygowania parametrów i w efekcie niniejszego do zmiany planów inwestycyjnych.
Ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy sąsiedniej - analiza urbanistyczna
W celu zweryfikowania, czy zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana konieczne jest przygotowanie przez organ administracji tzw. analizy urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia z 2003 r.). Stanowi ona bowiem podstawowy i główny dokument określający zasady zagospodarowania danego terenu. Analiza urbanistyczna w znacznej mierze przesądza o wynikach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i niejako determinuje treść wydawanej decyzji[11].
Dokonując, w oparciu o analizę urbanistyczną, oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym obszarze ładem przestrzennym, trzeba jednak mieć na względzie także dalsze regulacje rozporządzenia z 2003 r., przewidują one bowiem szereg unormowań pozostawiających organom administracji elastyczność w kształtowaniu parametrów przyszłej inwestycji. Przykładowo należy wskazać na § 5 tego rozporządzenia, określający ogólne zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a także możliwość zastosowania od tych zasad pewnych wyjątków. Warunkiem jest, aby wyjątek znajdował uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Innymi słowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak odstępstwo od tej reguły, jeżeli wynika to z analizy (por. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.). Podobne wyjątki przewidziane zostały również w odniesieniu do niektórych innych parametrów, tj. linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.) czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.). Ustawodawca pozostawił więc organom szerokie pole do ustalania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, albowiem mimo zakreślonych ram niemal każdy parametr może zostać ustalony w sposób od nich odbiegający. Możliwość odstąpienia od średnich wskaźników i zastosowania w drodze wyjątku innych niż uśrednione wartości musi być jednak wnikliwie uzasadniona w treści wydanego przez organ rozstrzygnięcia, w oparciu o wnioski wynikające z przeprowadzonej uprzednio analizy urbanistycznej[12]. Organ ma tym samym pewną elastyczność, lecz nie może działać w sposób dowolny.
W literaturze wyrażono pogląd, zgodnie z którym „trudno bowiem w zakresie urbanistyki, która jako odrębna nauka osadzona jest w wymiarze wyczucia przestrzeni, umiejętności wkomponowania i współgrania wielu obiektów, a nadto posiadania pewnego zmysłu proporcji i alokacji, określić sztywne, normatywne wzory wyliczania współczynników analizy dobrego sąsiedztwa. Każdy przypadek wydawania warunków zabudowy jest odrębny i unikatowy, bo każdy nowy teren, do którego się odnosi organ w warunkach zabudowy, ma unikatowe i niepowtarzające się cechy. Wskazany luz decyzyjny oczywiście może być przyczynkiem do nadużyć, co nie przesądza o konieczności wprowadzenia bardziej precyzyjnych regulacji prawnych w tym zakresie. Badanie warunków zabudowy zarówno w trybie administracyjnym, jak i badania legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi odnosić się do szerszego kontekstu terenu i jego charakteru, indywidualnego zamierzenia inwestora, a także wyważenia interesu publicznego oraz prawnego na tym tle”[13]. W kontekście tego stanowiska warto przywołać fragment uzasadnienia wyroku NSA, gdzie dostrzeżono, iż „kwestia zachowania ładu przestrzennego została bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe”[14].
Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa należy mieć na względzie, aby w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie dochodziło do stosowania automatyzmów, ponieważ w tego rodzaju postępowaniach szczególnie ważne jest szersze spojrzenie na badaną materię. Spojrzenie nie tylko pod kątem prawnych regulacji, lecz przede wszystkim pod kątem urbanistyki. W mojej ocenie wniosek ten należy sformułować zwłaszcza wobec samorządowych kolegiów odwoławczych oraz sądów administracyjnych, albowiem to na tym etapie sprawy najczęściej są rozpatrywane przez prawników, a nie przez urbanistów, co oznacza, że zbytni formalizm prawny może doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego danego terenu bądź do zaburzenia ładu przestrzennego, mimo pozornej zgodności z wytycznymi określonymi w rozporządzeniu z 2003 r.
Kontynuacja funkcji
Powyżej zostały przedstawione zasady ustalania wskaźników urbanistycznych składających się na techniczne parametry przyszłych inwestycji. Odrębnie wypada omówić pojęcie „kontynuacji funkcji”, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zagadnienie to budzi w praktyce nie mniej wątpliwości niż same wskaźniki zabudowy. Nasuwa się pytanie, czy kontynuacją funkcji będzie jedynie realizacja inwestycji takich samych bądź podobnych do zabudowy zastanej na danym terenie (np. dom jednorodzinny na osiedlu domów jednorodzinnych), a może wręcz przeciwnie, wystarczające jest, gdy nowa inwestycja będzie luźno nawiązywać do zabudowy zastanej lub ją jedynie uzupełniać (np. mało intensywna zabudowa usługowa, na osiedlu domów jednorodzinnych).
W mojej ocenie za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać dopuszczenie zabudowy zbliżonej lub uzupełniającej, a to dlatego, że przepisy mówią o kontynuacji funkcji, a nie o bezwzględnym obowiązku powielania takich samych obiektów na danym obszarze. Zrozumiałe z praktycznego punktu widzenia jest także dopuszczenie na osiedlu domów jednorodzinnych np. zabudowy usługowej. Dla właścicieli nieruchomości najbliżej położonych może być to co prawda uciążliwe, niemniej w szerszym kontekście zazwyczaj będzie to leżeć w interesie społecznym. Celem postępowań o ustalenie warunków zabudowy powinno być zapewnienie, aby przyszłe inwestycje z jednej strony nie zaburzyły ładu przestrzennego (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony nie można tracić z pola widzenia obowiązku poszanowania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i związanej z nim zasady wolności zabudowy (wolności zagospodarowania), wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Innymi słowy, na gruncie przytoczonych przepisów brak jest podstaw do uznania, że względy urbanistyczne mają automatycznie prymat nad prawem własności[15]. Wskazane jest wyważenie tych dwóch interesów, co w praktyce bywa trudne. O złożoności tego problemu świadczyć może chociażby znaczna liczba orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne, w którym przedmiotem sporu jest właśnie ocena projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji czy szerzej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Uzupełniając powyższe rozważania należy zasygnalizować, iż w orzecznictwie wskazuje się, że „przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców”[16]. Ponadto jak podkreślił NSA, „za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Dlatego też możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić”[17]. Są to koncepcje, które szeroko ujmują zakres kontynuacji funkcji, nie ograniczając go wyłącznie do obowiązku nawiązywania do zabudowy przeważającej na danym terenie. Z drugiej strony, w orzecznictwie NSA funkcjonuje również pogląd, zgodnie z którym „(…) kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2056/15). Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2092/15). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje”[18].
Przedstawione dotychczas poglądy NSA pozwalają zauważyć, że każdy przypadek należy rozpatrywać ze szczególną ostrożnością. W mojej opinii na gruncie obecnych regulacji prawnych trudno jest wypracować jednolitą koncepcję, według której należałoby dokonywać oceny inwestycji pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ustawodawca po to jednak powierzył opracowywanie projektów Decyzji WZ specjalistom posiadającym odpowiednie uprawnienia (por. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), aby został zapewniony właściwy i merytoryczny nadzór nad kształtowaniem ładu przestrzennego[19] (niesporządzenie projektu Decyzji WZ przez uprawnioną osobę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji[20]). Właśnie chociażby z tego względu przesłanka kontynuacji funkcji, podobnie jak inne parametry przyszłych inwestycji, nie powinna stanowić sztucznej bariery prawnej dla realizacji nowych zabudowań, lecz wskazane jest, aby była ona jedynie wyznacznikiem w kształtowaniu przestrzeni – wyznacznikiem rozumianym jako zakaz sytuowania zabudowy dysharmonizującej stan zastany, a nie jako nakaz sytuowania zabudowy wyłącznie takiej samej jak obiekty położone w najbliższym sąsiedztwie.
Zasada dobrego sąsiedztwa a brak sąsiedniej zabudowy
Odrębnego omówienia wymaga sytuacja, w której inwestor planuje zrealizować swoją inwestycję na terenie, na którym po pierwsze, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i gmina nie planuje w najbliższej przyszłości zmienić tego stanu rzeczy i po drugie, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa sąsiednia. Takie przypadki mogą pojawiać się zwłaszcza na obszarach niezurbanizowanych, poza terenami miast.
W zbliżonym stanie faktycznym orzekał WSA w Krakowie[21]. Spór w sprawie dotyczył odmowy wydania Decyzji WZ z powodu braku jakiejkolwiek działki zabudowanej na wyznaczonym do analizy obszarze. WSA w Krakowie podzielił argumentację organów administracji rozpoznających sprawę. Z uzasadnienia wskazanego orzeczenia można wywieść, że skoro nie ma w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem jakiejkolwiek działki zabudowanej, to nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie NSA[22]oraz w doktrynie[23].
Za takim rozwiązaniem bez wątpienia przemawia wykładnia literalna art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie Decyzji WZ jest możliwe jedynie, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w taki sposób, że możliwe jest dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie kwestionując w żadnym razie poglądów przedstawionych w judykaturze i literaturze, pragnę jedynie zasygnalizować problem pozbawienia właścicieli nieruchomości na obszarach niezurbanizowanych możliwości zagospodarowania własnej działki. Może pojawić się mianowicie taka sytuacja, że bądź to w interesie gminy nie będzie leżeć uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, bądź też gmina nie będzie miała odpowiednich środków finansowych na przeprowadzenie procedury planistycznej. W takim przypadku właściciele nieruchomości zostają w zasadzie pozbawieni możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji. Innymi słowy, pozostaną oni z gruntem, który może być im całkowicie nieprzydatny, a jednocześnie są zmuszeni do ponoszenia kosztów związanych z jego utrzymaniem. Moim zdaniem stwarza to pewne ryzyko nadużywania przez organy gminy swoich uprawnień.
Mając na względzie powyższe, należałoby postulować rozważenie stosownych zmian w przepisach, tak aby w omawianej sytuacji pozostawała jakakolwiek „furtka” dla inwestorów – np. analiza zgodności pod kątem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, analiza wydanych dla nieruchomości sąsiednich ostatecznych pozwoleń na budowę czy wręcz dopuszczenie na takich terenach pewnych rodzajów inwestycji (np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Pewnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie regulacji, które uproszczą, a tym samym przyśpieszą uchwalanie planów miejscowych, a w efekcie zobligują organy samorządu terytorialnego do szybszej reakcji na potrzeby inwestycyjne mieszkańców. Zmiany oczywiście wymagają szerszej analizy, w tym zwłaszcza pod kątem urbanistyki, wobec czego wyjścia z tego problemu nie można sprowadzić do prostych zmian legislacyjnych. Wskazane jest tym samym bardziej systemowe spojrzenie na całość zagadnienia związanego z zagospodarowaniem terenów, dla których dotychczas nie uchwalono planu miejscowego.
Na marginesie warto dodać, iż poza realizacją inwestycji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleń decyzji o warunkach zabudowy istnieje jeszcze możliwość realizacji inwestycji na podstawie tzw. specustawy mieszkaniowej[24]. Zgodnie z art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Specustawa mieszkaniowa odnosi się jednak do konkretnie w niej zakreślonych inwestycji, a co więcej – moim zdaniem – nie została ona przychylnie odebrana przez praktyków. Jak trafnie wskazano w literaturze, „ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wprowadza alternatywny wobec ZagospPrzestrzU sposób lokalizacji inwestycji nią objętych. Pojawia się zatem kolejny akt prawny stanowiący o przygotowaniu inwestycji szczególnie istotnych dla interesu publicznego, który pogłębia proces prawej dezintegracji gospodarowania przestrzenią. (…)”[25]. Jak zaś dalej zauważa cytowany autor, „mamy do czynienia z jednym z wielu przypadków próby realizacji idei uproszczonej procedury, przy jednoczesnym zachowaniu wielu formalności i obostrzeń. W połączeniu z uznaniowością po stronie gminy nie tworzy to obrazu instrumentu optymalnie służącego potrzebom inwestora. Jeżeli spotyka się on z przychylnością gminy, to zasadniczo może on działać stosując przepisy ZagospPrzestrzU. Ustawa przewiduje raczej próbę uproszczenia działań gminy, która chciałaby przyspieszyć procedurę lokalizacji inwestycji i zdjąć z siebie ciężar sporządzania dokumentów planistycznych. W braku planu miejscowego lub w braku woli jego uchwalenia, przedmiotowa uchwała pozwala pominąć restrykcje związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając jednak inne, specyficzne uwarunkowania, które mogą być dla inwestora mniej korzystne. Warto zauważyć, że inwestor ma większe prawne możliwości przeforsowania warunków zabudowy, nawet wbrew woli gminy”[26]. Między innymi z przytoczonych względów specustawa mieszkaniowa nie stanowi w moim odczuciu remedium dla inwestorów, którzy chcieliby zagospodarować własną nieruchomość, na terenie dotychczas niezurbanizowanym. Stąd konieczne jest wprowadzenie odpowiednich zmian legislacyjnych.
Konkluzje
Zasada dobrego sąsiedztwa wywodzona z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w teorii jawi się jako oczywista konieczność dostosowania nowej zabudowy do obowiązującego na danym terenie ładu urbanistycznego. W praktyce jej zastosowanie budzi jednak wiele kontrowersji. Jak wyżej zasygnalizowano, granica pomiędzy tym, czy nowa zabudowa wpisuje się w charakter najbliższej okolicy, a tym czy nie zaburzy ona ładu przestrzennego, jest niekiedy niewielka. W konsekwencji prowadzi to do wieloletnich sporów administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych.
Mając powyższe na względzie, w przypadku gdy organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzna, że wydanie Decyzji WZ jest niemożliwe z uwagi na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, powinien przedstawić obszerne i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie. Można oczekiwać, że argumentacja organu będzie jednoznacznie wyjaśniać – pod kątem prawnym i urbanistycznym – dlaczego planowana przez inwestora zabudowa nie może na danym obszarze powstać. Stosowanie jakiegokolwiek automatyzmu nie powinno mieć zaś na tym etapie miejsca.
Kończąc warto zwrócić uwagę, iż praktyczne zastosowanie omawianej zasady powinno słabnąć wraz z obejmowaniem kolejnych terenów planami miejscowymi. Obecnie w dalszym ciągu dla znacznej części Polski plany miejscowe nie zostały jednak uchwalone[27], w związku z czym można przypuszczać, że ustalanie parametrów inwestycji w drodze Decyzji WZ, a więc w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, w najbliższym czasie nie zniknie.
Kamil Gorzelak
radca prawny OIRP w Warszawie
Niniejszy artykuł jest tym samym próbą przedstawienia, co kryje się pod zasadą dobrego sąsiedztwa, jak w praktyce jest ona rozumiana, a także próbą odnalezienia odpowiedzi na pytanie, czy przyszła inwestycja będzie mogła powstać, w przypadku gdy brak jest w najbliższej okolicy zabudowy sąsiedniej, a zatem brak jest punktu odniesienia dla nowych inwestycji.
Obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla planowanych inwestycji
Rozważania związane z zasadą dobrego sąsiedztwa należy poprzedzić przedstawieniem regulacji prawnych określających, kiedy wymagane jest uzyskanie Decyzji WZ oraz jakie konkretnie przesłanki trzeba spełnić, aby taka decyzja mogła zostać wnioskodawcy wydana. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja WZ jest wydawana w przypadku, gdy dla danego terenu nie uchwalono jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem podstawowy aspekt, który należy sprawdzić przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Natomiast w momencie gdy inwestor potwierdzi, że planu miejscowego dla jego nieruchomości nie uchwalono, powinien następnie zweryfikować, czy zamierzenie inwestycyjne, które chciałby zrealizować, wymaga uzyskania takiej decyzji. Katalog inwestycji, co do których konieczne może być ustalenie warunków zabudowy, jest dość obszerny. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia warunków zabudowy, przy czym art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przewidujący pewne wyjątki od przytoczonej zasady, stosuje się w tym przypadku odpowiednio. W art. 59 ust. 2 i 2a u.p.z.p. ustawodawca wskazał ponadto dodatkowe rodzaje inwestycji wymagające uprzedniego ustalenia warunków zabudowy. Jakkolwiek we wskazanych sytuacjach inwestor musi pamiętać o konieczności uzyskania Decyzji WZ, to trzeba mieć na uwadze, że na tym etapie rozstrzygane jest przeznaczenie terenu pod konkretnie przez niego określoną inwestycję, a fakt, że taka inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna, nie przesądza jeszcze, że zostanie ona ostatecznie zrealizowana. Konieczne będzie spełnienie szeregu innych warunków, m.in. takich jak warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, warunki wynikające z prawa wodnego oraz przepisów ochrony środowiska i ochrony przeciwpożarowej. Ich spełnienie jest jednak badane nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz w odrębnych postępowaniach, w tym zwłaszcza w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę[5].
Innymi słowy, jeżeli organy planistyczne nie uchwaliły dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to inwestor, chcąc zrealizować inwestycję mieszczącą się w katalogu zawartym w art. 59 u.p.z.p., powinien w pierwszej kolejności wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To właśnie na etapie tego postępowania organy administracji będą dokonywać oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ocena ta, nie ma jednak na celu zweryfikowania konkretnych warunków i parametrów technicznych planowanej zabudowy, lecz ma potwierdzić – pod kątem ładu urbanistycznego – że nowa inwestycja nie zaburzy charakteru najbliższej okolicy.
Istota zasady dobrego sąsiedztwa
Jak zasygnalizowano na wstępie, zasada dobrego sąsiedztwa jest wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie trafnie dostrzeżono, iż „wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp „zasada kontynuacji zabudowy” nazywana też „zasadą dobrego sąsiedztwa” nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy”[6].
W mojej ocenie, mimo że spełnienie przesłanki dotyczącej zachowania zasady dobrego sąsiedztwa nie jest jedynym wymogiem uzyskania Decyzji WZ, właśnie ten warunek sprawia inwestorom najwięcej problemów w praktyce. Często oczekiwania co do tego, jak ma wyglądać inwestycja, a tym co może w ocenie organu na danym terenie powstać, są dość rozbieżne. Dla podmiotów gospodarczych czy szerzej obywateli jest to problematyczne, albowiem nabywając nieruchomość, dla której nie uchwalono planu miejscowego trudno jest uchwycić parametry zabudowy sąsiedniej. Oczywiście można dokonać pewnych szacunkowych pomiarów i przeprowadzić własną analizę urbanistyczną bądź też przed nabyciem nieruchomości zawnioskować o ustalenie warunków zabudowy (aby uzyskać taką decyzję nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości[7]). W praktyce takie rozwiązania mogą być jednak nieefektywne, gdyż w pierwszym przypadku zabudowa danego terenu (zwłaszcza na obszarach popularnych pod inwestycje) może zmieniać się dynamicznie, a co za tym idzie każdy następny inwestor będzie zobowiązany, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, do kontynuacji zabudowy już zrealizowanej. Tym samym przeprowadzenie własnej analizy może nie być ani łatwe, ani wiarygodne. W drugim natomiast przypadku, tj., w sytuacji złożenia wniosku o wydanie Decyzji WZ przed nabyciem nieruchomości, nie każdy zbywca będzie godził się na wstrzymanie ze sprzedażą nieruchomości do czasu zakończenia postępowania i uzyskania ostatecznej decyzji, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż takie postępowania mogą trwać od kilku do kilkunastu miesięcy, a niekiedy nawet przez kilka lat.
Jak bez trudu można więc spostrzec, weryfikacja tego, czy zasada dobrego sąsiedztwa nie zostanie naruszona, a więc, czy planowana inwestycja będzie mogła powstać w kształcie zaplanowanym, jest możliwa przede wszystkim po przeprowadzeniu przez uprawniony organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wytyczne w zakresie tego, jak takie postępowanie powinno wyglądać, zawierają zarówno przepisy u.p.z.p., jak i wydane na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[8] (dalej: „rozporządzenie z 2003 r.”). W rozporządzeniu tym określono wymagania dla nowych inwestycji w zakresie kształtowania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Są to więc parametry, które na etapie ustalania warunków zabudowy powinny zostać dostosowane przez inwestora, do zabudowy na danym terenie zastanej, a czyli parametry, pod kątem których będzie oceniane zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
Punkt wyjścia do weryfikowania, czy zabudowa planowana przez inwestora nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy stanowi § 3 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ślad za NSA warto wskazać, iż „aprobując powiększenie obszaru analizowanego organ administracji powinien uwzględnić ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie „działki sąsiedniej” należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.”[9] W dalszej części przytoczonego orzeczenia NSA dodał, iż: „prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi do wniosku, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość”[10]. Odstępstwa od minimalnych ram wyznaczonych przez ustawodawcę są o tyle zrozumiałe, że w zależności od konkretnego przypadku odniesienie inwestycji do najbliższej zabudowy może być niemiarodajne, zaś aby zachować ład przestrzenny, konieczne może być uchwycenie szerszego kontekstu, obrazującego charakter całej okolicy.
Już w tym miejscu można zauważyć, iż inwestor składając wniosek o wydanie Decyzji WZ, mimo że ma prawo określić parametry przyszłej inwestycji, może mieć problem z ustaleniem, do jakich nieruchomości sąsiednich jego inwestycja zostanie odniesiona. Na tym etapie pozostaje on więc w dużej niepewności, czy otrzyma Decyzję WZ zgodną z treścią swojego wniosku, a w konsekwencji, czy w trakcie trwającej procedury nie będzie zmuszony do skorygowania parametrów i w efekcie niniejszego do zmiany planów inwestycyjnych.
Ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy sąsiedniej - analiza urbanistyczna
W celu zweryfikowania, czy zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana konieczne jest przygotowanie przez organ administracji tzw. analizy urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia z 2003 r.). Stanowi ona bowiem podstawowy i główny dokument określający zasady zagospodarowania danego terenu. Analiza urbanistyczna w znacznej mierze przesądza o wynikach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i niejako determinuje treść wydawanej decyzji[11].
Dokonując, w oparciu o analizę urbanistyczną, oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym obszarze ładem przestrzennym, trzeba jednak mieć na względzie także dalsze regulacje rozporządzenia z 2003 r., przewidują one bowiem szereg unormowań pozostawiających organom administracji elastyczność w kształtowaniu parametrów przyszłej inwestycji. Przykładowo należy wskazać na § 5 tego rozporządzenia, określający ogólne zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a także możliwość zastosowania od tych zasad pewnych wyjątków. Warunkiem jest, aby wyjątek znajdował uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Innymi słowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak odstępstwo od tej reguły, jeżeli wynika to z analizy (por. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.). Podobne wyjątki przewidziane zostały również w odniesieniu do niektórych innych parametrów, tj. linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.) czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.). Ustawodawca pozostawił więc organom szerokie pole do ustalania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, albowiem mimo zakreślonych ram niemal każdy parametr może zostać ustalony w sposób od nich odbiegający. Możliwość odstąpienia od średnich wskaźników i zastosowania w drodze wyjątku innych niż uśrednione wartości musi być jednak wnikliwie uzasadniona w treści wydanego przez organ rozstrzygnięcia, w oparciu o wnioski wynikające z przeprowadzonej uprzednio analizy urbanistycznej[12]. Organ ma tym samym pewną elastyczność, lecz nie może działać w sposób dowolny.
W literaturze wyrażono pogląd, zgodnie z którym „trudno bowiem w zakresie urbanistyki, która jako odrębna nauka osadzona jest w wymiarze wyczucia przestrzeni, umiejętności wkomponowania i współgrania wielu obiektów, a nadto posiadania pewnego zmysłu proporcji i alokacji, określić sztywne, normatywne wzory wyliczania współczynników analizy dobrego sąsiedztwa. Każdy przypadek wydawania warunków zabudowy jest odrębny i unikatowy, bo każdy nowy teren, do którego się odnosi organ w warunkach zabudowy, ma unikatowe i niepowtarzające się cechy. Wskazany luz decyzyjny oczywiście może być przyczynkiem do nadużyć, co nie przesądza o konieczności wprowadzenia bardziej precyzyjnych regulacji prawnych w tym zakresie. Badanie warunków zabudowy zarówno w trybie administracyjnym, jak i badania legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi odnosić się do szerszego kontekstu terenu i jego charakteru, indywidualnego zamierzenia inwestora, a także wyważenia interesu publicznego oraz prawnego na tym tle”[13]. W kontekście tego stanowiska warto przywołać fragment uzasadnienia wyroku NSA, gdzie dostrzeżono, iż „kwestia zachowania ładu przestrzennego została bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe”[14].
Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa należy mieć na względzie, aby w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie dochodziło do stosowania automatyzmów, ponieważ w tego rodzaju postępowaniach szczególnie ważne jest szersze spojrzenie na badaną materię. Spojrzenie nie tylko pod kątem prawnych regulacji, lecz przede wszystkim pod kątem urbanistyki. W mojej ocenie wniosek ten należy sformułować zwłaszcza wobec samorządowych kolegiów odwoławczych oraz sądów administracyjnych, albowiem to na tym etapie sprawy najczęściej są rozpatrywane przez prawników, a nie przez urbanistów, co oznacza, że zbytni formalizm prawny może doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego danego terenu bądź do zaburzenia ładu przestrzennego, mimo pozornej zgodności z wytycznymi określonymi w rozporządzeniu z 2003 r.
Kontynuacja funkcji
Powyżej zostały przedstawione zasady ustalania wskaźników urbanistycznych składających się na techniczne parametry przyszłych inwestycji. Odrębnie wypada omówić pojęcie „kontynuacji funkcji”, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zagadnienie to budzi w praktyce nie mniej wątpliwości niż same wskaźniki zabudowy. Nasuwa się pytanie, czy kontynuacją funkcji będzie jedynie realizacja inwestycji takich samych bądź podobnych do zabudowy zastanej na danym terenie (np. dom jednorodzinny na osiedlu domów jednorodzinnych), a może wręcz przeciwnie, wystarczające jest, gdy nowa inwestycja będzie luźno nawiązywać do zabudowy zastanej lub ją jedynie uzupełniać (np. mało intensywna zabudowa usługowa, na osiedlu domów jednorodzinnych).
W mojej ocenie za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać dopuszczenie zabudowy zbliżonej lub uzupełniającej, a to dlatego, że przepisy mówią o kontynuacji funkcji, a nie o bezwzględnym obowiązku powielania takich samych obiektów na danym obszarze. Zrozumiałe z praktycznego punktu widzenia jest także dopuszczenie na osiedlu domów jednorodzinnych np. zabudowy usługowej. Dla właścicieli nieruchomości najbliżej położonych może być to co prawda uciążliwe, niemniej w szerszym kontekście zazwyczaj będzie to leżeć w interesie społecznym. Celem postępowań o ustalenie warunków zabudowy powinno być zapewnienie, aby przyszłe inwestycje z jednej strony nie zaburzyły ładu przestrzennego (por. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony nie można tracić z pola widzenia obowiązku poszanowania prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i związanej z nim zasady wolności zabudowy (wolności zagospodarowania), wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Innymi słowy, na gruncie przytoczonych przepisów brak jest podstaw do uznania, że względy urbanistyczne mają automatycznie prymat nad prawem własności[15]. Wskazane jest wyważenie tych dwóch interesów, co w praktyce bywa trudne. O złożoności tego problemu świadczyć może chociażby znaczna liczba orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne, w którym przedmiotem sporu jest właśnie ocena projektowanej inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji czy szerzej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Uzupełniając powyższe rozważania należy zasygnalizować, iż w orzecznictwie wskazuje się, że „przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców”[16]. Ponadto jak podkreślił NSA, „za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Dlatego też możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić”[17]. Są to koncepcje, które szeroko ujmują zakres kontynuacji funkcji, nie ograniczając go wyłącznie do obowiązku nawiązywania do zabudowy przeważającej na danym terenie. Z drugiej strony, w orzecznictwie NSA funkcjonuje również pogląd, zgodnie z którym „(…) kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2056/15). Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2092/15). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje”[18].
Przedstawione dotychczas poglądy NSA pozwalają zauważyć, że każdy przypadek należy rozpatrywać ze szczególną ostrożnością. W mojej opinii na gruncie obecnych regulacji prawnych trudno jest wypracować jednolitą koncepcję, według której należałoby dokonywać oceny inwestycji pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ustawodawca po to jednak powierzył opracowywanie projektów Decyzji WZ specjalistom posiadającym odpowiednie uprawnienia (por. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), aby został zapewniony właściwy i merytoryczny nadzór nad kształtowaniem ładu przestrzennego[19] (niesporządzenie projektu Decyzji WZ przez uprawnioną osobę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji[20]). Właśnie chociażby z tego względu przesłanka kontynuacji funkcji, podobnie jak inne parametry przyszłych inwestycji, nie powinna stanowić sztucznej bariery prawnej dla realizacji nowych zabudowań, lecz wskazane jest, aby była ona jedynie wyznacznikiem w kształtowaniu przestrzeni – wyznacznikiem rozumianym jako zakaz sytuowania zabudowy dysharmonizującej stan zastany, a nie jako nakaz sytuowania zabudowy wyłącznie takiej samej jak obiekty położone w najbliższym sąsiedztwie.
Zasada dobrego sąsiedztwa a brak sąsiedniej zabudowy
Odrębnego omówienia wymaga sytuacja, w której inwestor planuje zrealizować swoją inwestycję na terenie, na którym po pierwsze, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i gmina nie planuje w najbliższej przyszłości zmienić tego stanu rzeczy i po drugie, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa sąsiednia. Takie przypadki mogą pojawiać się zwłaszcza na obszarach niezurbanizowanych, poza terenami miast.
W zbliżonym stanie faktycznym orzekał WSA w Krakowie[21]. Spór w sprawie dotyczył odmowy wydania Decyzji WZ z powodu braku jakiejkolwiek działki zabudowanej na wyznaczonym do analizy obszarze. WSA w Krakowie podzielił argumentację organów administracji rozpoznających sprawę. Z uzasadnienia wskazanego orzeczenia można wywieść, że skoro nie ma w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem jakiejkolwiek działki zabudowanej, to nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podobne stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie NSA[22]oraz w doktrynie[23].
Za takim rozwiązaniem bez wątpienia przemawia wykładnia literalna art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie Decyzji WZ jest możliwe jedynie, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w taki sposób, że możliwe jest dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie kwestionując w żadnym razie poglądów przedstawionych w judykaturze i literaturze, pragnę jedynie zasygnalizować problem pozbawienia właścicieli nieruchomości na obszarach niezurbanizowanych możliwości zagospodarowania własnej działki. Może pojawić się mianowicie taka sytuacja, że bądź to w interesie gminy nie będzie leżeć uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, bądź też gmina nie będzie miała odpowiednich środków finansowych na przeprowadzenie procedury planistycznej. W takim przypadku właściciele nieruchomości zostają w zasadzie pozbawieni możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji. Innymi słowy, pozostaną oni z gruntem, który może być im całkowicie nieprzydatny, a jednocześnie są zmuszeni do ponoszenia kosztów związanych z jego utrzymaniem. Moim zdaniem stwarza to pewne ryzyko nadużywania przez organy gminy swoich uprawnień.
Mając na względzie powyższe, należałoby postulować rozważenie stosownych zmian w przepisach, tak aby w omawianej sytuacji pozostawała jakakolwiek „furtka” dla inwestorów – np. analiza zgodności pod kątem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, analiza wydanych dla nieruchomości sąsiednich ostatecznych pozwoleń na budowę czy wręcz dopuszczenie na takich terenach pewnych rodzajów inwestycji (np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Pewnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie regulacji, które uproszczą, a tym samym przyśpieszą uchwalanie planów miejscowych, a w efekcie zobligują organy samorządu terytorialnego do szybszej reakcji na potrzeby inwestycyjne mieszkańców. Zmiany oczywiście wymagają szerszej analizy, w tym zwłaszcza pod kątem urbanistyki, wobec czego wyjścia z tego problemu nie można sprowadzić do prostych zmian legislacyjnych. Wskazane jest tym samym bardziej systemowe spojrzenie na całość zagadnienia związanego z zagospodarowaniem terenów, dla których dotychczas nie uchwalono planu miejscowego.
Na marginesie warto dodać, iż poza realizacją inwestycji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleń decyzji o warunkach zabudowy istnieje jeszcze możliwość realizacji inwestycji na podstawie tzw. specustawy mieszkaniowej[24]. Zgodnie z art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Specustawa mieszkaniowa odnosi się jednak do konkretnie w niej zakreślonych inwestycji, a co więcej – moim zdaniem – nie została ona przychylnie odebrana przez praktyków. Jak trafnie wskazano w literaturze, „ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wprowadza alternatywny wobec ZagospPrzestrzU sposób lokalizacji inwestycji nią objętych. Pojawia się zatem kolejny akt prawny stanowiący o przygotowaniu inwestycji szczególnie istotnych dla interesu publicznego, który pogłębia proces prawej dezintegracji gospodarowania przestrzenią. (…)”[25]. Jak zaś dalej zauważa cytowany autor, „mamy do czynienia z jednym z wielu przypadków próby realizacji idei uproszczonej procedury, przy jednoczesnym zachowaniu wielu formalności i obostrzeń. W połączeniu z uznaniowością po stronie gminy nie tworzy to obrazu instrumentu optymalnie służącego potrzebom inwestora. Jeżeli spotyka się on z przychylnością gminy, to zasadniczo może on działać stosując przepisy ZagospPrzestrzU. Ustawa przewiduje raczej próbę uproszczenia działań gminy, która chciałaby przyspieszyć procedurę lokalizacji inwestycji i zdjąć z siebie ciężar sporządzania dokumentów planistycznych. W braku planu miejscowego lub w braku woli jego uchwalenia, przedmiotowa uchwała pozwala pominąć restrykcje związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzając jednak inne, specyficzne uwarunkowania, które mogą być dla inwestora mniej korzystne. Warto zauważyć, że inwestor ma większe prawne możliwości przeforsowania warunków zabudowy, nawet wbrew woli gminy”[26]. Między innymi z przytoczonych względów specustawa mieszkaniowa nie stanowi w moim odczuciu remedium dla inwestorów, którzy chcieliby zagospodarować własną nieruchomość, na terenie dotychczas niezurbanizowanym. Stąd konieczne jest wprowadzenie odpowiednich zmian legislacyjnych.
Konkluzje
Zasada dobrego sąsiedztwa wywodzona z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w teorii jawi się jako oczywista konieczność dostosowania nowej zabudowy do obowiązującego na danym terenie ładu urbanistycznego. W praktyce jej zastosowanie budzi jednak wiele kontrowersji. Jak wyżej zasygnalizowano, granica pomiędzy tym, czy nowa zabudowa wpisuje się w charakter najbliższej okolicy, a tym czy nie zaburzy ona ładu przestrzennego, jest niekiedy niewielka. W konsekwencji prowadzi to do wieloletnich sporów administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych.
Mając powyższe na względzie, w przypadku gdy organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uzna, że wydanie Decyzji WZ jest niemożliwe z uwagi na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, powinien przedstawić obszerne i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie. Można oczekiwać, że argumentacja organu będzie jednoznacznie wyjaśniać – pod kątem prawnym i urbanistycznym – dlaczego planowana przez inwestora zabudowa nie może na danym obszarze powstać. Stosowanie jakiegokolwiek automatyzmu nie powinno mieć zaś na tym etapie miejsca.
Kończąc warto zwrócić uwagę, iż praktyczne zastosowanie omawianej zasady powinno słabnąć wraz z obejmowaniem kolejnych terenów planami miejscowymi. Obecnie w dalszym ciągu dla znacznej części Polski plany miejscowe nie zostały jednak uchwalone[27], w związku z czym można przypuszczać, że ustalanie parametrów inwestycji w drodze Decyzji WZ, a więc w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, w najbliższym czasie nie zniknie.
Kamil Gorzelak
radca prawny OIRP w Warszawie
[3] Por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1946/18, LEX nr 2719811.
[4] Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, ze zm.
[5] Por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., II OSK 1179/17, LEX nr 2705159.
[6] Wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18, LEX nr 2798661; podobnie również NSA w wyroku z 2 października 2019 r., II OSK 2718/17, LEX nr 2729742.
[7] Por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2532/11, LEX nr 1337386.
[8] Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588.
[9] Wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15, LEX nr 2335291.
[10] Ibidem.
[11] Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: „WSA”) w Białymstoku z 4 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 6/19, LEX nr 2655386.
[12] Por. wyrok WSA w Łodzi z 11 czerwca 2013 r., II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846.
[13] J. Jaworski, Komentarz do art. 61 u.p.z.p. [w:] Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014.
[14] Wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2545/15, LEX nr 2351681.
[15] Por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09, LEX nr 597917.
[16] Wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17, LEX nr 2462747; podobnie NSA w wyroku z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, LEX nr:1217126.
[17] Wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15, LEX nr 2340939; podobnie NSA w wyroku z 31 maja 2019 r., II OSK 1821/17, LEX nr 2700469.
[18] Wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16, LEX nr 2449127.
[19] Por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 września 2010 r., II SA/Gl 226/10, LEX nr 752711.
[20] Por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2015 r., IV SA/Po 542/15, LEX nr 1947139.
[21] Por. wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2018 r., II SA/Kr 1100/18, LEX nr 2589867.
[22] Por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 943/09, LEX nr 597974.
[23] Por. Komentarz do art. 61 u.p.z.p. [w:] Z Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019.
[24] Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219).
[25] Komentarz do art. 51 u.p.z.p., Z. Niewiadomski (red.), op.cit.
[26] Ibidem.
[27] https://bdl.stat.gov.pl/BDL/dane/podgrup/tablica (dostęp: 1.05.2020 r.).
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
