Wyrok NSA z 21 czerwca 2024 r. (III OSK 3338/23) (skarga kasacyjna, dostęp do informacji publicznej)
opublikowano: 2024-10-03 przez: Więckowska Milena
Tomasz Jaroszyński
1. Wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. (dalej: „Stowarzyszenie”) zwróciło się do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: „PWPW”) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wypłaconych nagrodach w PWPW w latach 2017 i 2018, w tym m.in. informacji o nagrodach wypłaconych każdemu pracownikowi, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
1. Wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. (dalej: „Stowarzyszenie”) zwróciło się do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: „PWPW”) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wypłaconych nagrodach w PWPW w latach 2017 i 2018, w tym m.in. informacji o nagrodach wypłaconych każdemu pracownikowi, poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
Decyzją z 8 lutego 2019 r. PWPW, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: „u.d.i.p.”) oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 63 ust. 3 Konstytucji RP i art. 104 § 1 k.p.a., odmówiła Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji PWPW stwierdziła, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki przemawiające za ograniczeniem dostępu do żądanych przez Stowarzyszenie informacji publicznych z uwagi na bezpieczeństwo państwa oraz objęcie żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy, a ponadto konieczność ochrony prywatności pracowników PWPW, którzy nie są ani funkcjonariuszami publicznymi ani osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem nie są w odniesieniu do nich zniesione rygory wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych, a ponadto są oni objęci cywilnoprawną regulacją chroniącą ich dobra osobiste.
Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: „WSA”) na decyzję PWPW i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w tej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a także naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
WSA wyrokiem z 25 września 2019 r., II SA/Wa 684/19, uchylił zaskarżoną decyzję PWPW. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWPW od tego wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 13 lipca 2023 r., III OSK 2449/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. WSA ponownie rozpoznając sprawę, w wyroku z 18 września 2023 r., II SA/Wa 1424/23, stwierdził nieważność decyzji PWPW. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła PWPW, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA.
2. NSA przypomniał, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: „p.p.s.a.”) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, NSA był związany granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
NSA wskazał, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania[1]. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia[2].
3. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a., mające w ocenie tej strony istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanej przez PWPW decyzji, poprzez stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym prawa, gdyż została podpisana przez osobę niebędącą pracownikiem PWPW, w sytuacji, w której PWP nie jest organem administracji publicznej, a spółką akcyjną, będącą jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a przepis art. 268a k.p.a. w ogóle nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on tylko monokratycznych organów administracji publicznej, którym PWPW nie jest, przy jednoczesnym zignorowaniu przez sąd I instancji faktu, że pismo PWPW miało wszystkie niezbędne elementy decyzji.
Odnosząc się do konstrukcji tego zarzutu NSA podkreślił, że w jego orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. (w tym jego pkt 2) ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy, tj. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, w której stosowanie proceduralnych przepisów k.p.a. jest dopuszczalne ze względu na treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wyłącznie na przepisy k.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a. Treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczą o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było podważenie stanowiska wyrażonego przez WSA w zakresie stosowania przepisów k.p.a., a dokładniej art. 268a k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie u.d.i.p. Zdaniem NSA w celu skutecznego sformułowania zarzutu należało wytknąć WSA naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który reguluje zakres stosowania przepisów k.p.a. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. NSA uznał, że przedstawiony zarzut nie mógł podważyć ustaleń sądu I instancji dokonanych w zakresie prawidłowości podpisania zaskarżonej decyzji.
W związku z wadliwością zarzutu naruszenia przepisów postępowania i tym samym niepodniesieniem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA podkreślił, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów powoduje, że NSA w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd I instancji.
4. W ramach podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez sąd I instancji art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w dokonaniu przez WSA błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na wybiórczym uznaniu zakresu odpowiedniego stosowania tego przepisu, tj. zastosowania go w odniesieniu do wyrażenia „organ administracji publicznej” i niezastosowania w odniesieniu do słowa „pracownik”, pomimo iż sformułowania te są zawarte w jednej normie prawnej.
W nawiązaniu do tego zarzutu NSA przypomniał, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie NSA podkreślił, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy[3].
NSA wskazał, że skoro strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że WSA mylnie zrozumiał treść art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wskazując, na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie przez WSA art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się do rozumienia pojęć „organ administracji publicznej” oraz „pracownik”, w sytuacji, w której w art. 16 ust. 1, jak i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca nie zawarł regulacji dotyczących przywoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie „organów administracji publicznej” oraz „pracowników”. Strona skarżąca kasacyjnie nie mogła zatem w ten sposób wykazać, na czym polegało jej zdaniem błędne rozumienie wskazanych przez nią przepisów przez sąd I instancji, co z kolei świadczy o nieskuteczności zarzutu.
5. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny prawniczej i orzecznictwa, nie jest dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. radcy prawnemu zatrudnionemu w danej jednostce organizacyjnej. Radcy prawnemu, zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej: „u.r.p.”), nie można powierzać innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej. Załatwianie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej[4]. Podzielając ten pogląd NSA wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego mieściło się załatwianie spraw nie tylko w imieniu organu administracji publicznej. W pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego nie mieści się załatwianie spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej także wtedy, gdy decyzje te są wydawane przez organy administrujące. Świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego będące wyłączną formą wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 4 u.r.p.) ma bowiem na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana (art. 2 u.r.p.) i polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy (art. 6 ust. 1 u.r.p.), a nie na załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych, nawet jeśli decyzje te, tak jak decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mają charakter swoisty.
Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, NSA nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wybór i opracowanie:
dr Tomasz Jaroszyński
adiunkt na Wydziale Administracji
i Nauk Społecznych
Politechniki Warszawskiej
Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: „WSA”) na decyzję PWPW i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w tej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, a także naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
WSA wyrokiem z 25 września 2019 r., II SA/Wa 684/19, uchylił zaskarżoną decyzję PWPW. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PWPW od tego wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 13 lipca 2023 r., III OSK 2449/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. WSA ponownie rozpoznając sprawę, w wyroku z 18 września 2023 r., II SA/Wa 1424/23, stwierdził nieważność decyzji PWPW. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła PWPW, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA.
2. NSA przypomniał, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: „p.p.s.a.”) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, NSA był związany granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
NSA wskazał, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania[1]. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia[2].
3. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a., mające w ocenie tej strony istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawidłowo wydanej przez PWPW decyzji, poprzez stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym prawa, gdyż została podpisana przez osobę niebędącą pracownikiem PWPW, w sytuacji, w której PWP nie jest organem administracji publicznej, a spółką akcyjną, będącą jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a przepis art. 268a k.p.a. w ogóle nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on tylko monokratycznych organów administracji publicznej, którym PWPW nie jest, przy jednoczesnym zignorowaniu przez sąd I instancji faktu, że pismo PWPW miało wszystkie niezbędne elementy decyzji.
Odnosząc się do konstrukcji tego zarzutu NSA podkreślił, że w jego orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. (w tym jego pkt 2) ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy, tj. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, w której stosowanie proceduralnych przepisów k.p.a. jest dopuszczalne ze względu na treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wyłącznie na przepisy k.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 268a i art. 107 § 1 k.p.a. Treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczą o tym, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było podważenie stanowiska wyrażonego przez WSA w zakresie stosowania przepisów k.p.a., a dokładniej art. 268a k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie u.d.i.p. Zdaniem NSA w celu skutecznego sformułowania zarzutu należało wytknąć WSA naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który reguluje zakres stosowania przepisów k.p.a. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. NSA uznał, że przedstawiony zarzut nie mógł podważyć ustaleń sądu I instancji dokonanych w zakresie prawidłowości podpisania zaskarżonej decyzji.
W związku z wadliwością zarzutu naruszenia przepisów postępowania i tym samym niepodniesieniem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA podkreślił, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów powoduje, że NSA w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd I instancji.
4. W ramach podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez sąd I instancji art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w dokonaniu przez WSA błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na wybiórczym uznaniu zakresu odpowiedniego stosowania tego przepisu, tj. zastosowania go w odniesieniu do wyrażenia „organ administracji publicznej” i niezastosowania w odniesieniu do słowa „pracownik”, pomimo iż sformułowania te są zawarte w jednej normie prawnej.
W nawiązaniu do tego zarzutu NSA przypomniał, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie NSA podkreślił, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy[3].
NSA wskazał, że skoro strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że WSA mylnie zrozumiał treść art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wskazując, na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie przez WSA art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się do rozumienia pojęć „organ administracji publicznej” oraz „pracownik”, w sytuacji, w której w art. 16 ust. 1, jak i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca nie zawarł regulacji dotyczących przywoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie „organów administracji publicznej” oraz „pracowników”. Strona skarżąca kasacyjnie nie mogła zatem w ten sposób wykazać, na czym polegało jej zdaniem błędne rozumienie wskazanych przez nią przepisów przez sąd I instancji, co z kolei świadczy o nieskuteczności zarzutu.
5. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny prawniczej i orzecznictwa, nie jest dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a. radcy prawnemu zatrudnionemu w danej jednostce organizacyjnej. Radcy prawnemu, zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej: „u.r.p.”), nie można powierzać innych spraw niż świadczenie pomocy prawnej. Załatwianie spraw w imieniu organu administracji nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej[4]. Podzielając ten pogląd NSA wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego mieściło się załatwianie spraw nie tylko w imieniu organu administracji publicznej. W pojęciu świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego nie mieści się załatwianie spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej także wtedy, gdy decyzje te są wydawane przez organy administrujące. Świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego będące wyłączną formą wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 4 u.r.p.) ma bowiem na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana (art. 2 u.r.p.) i polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy (art. 6 ust. 1 u.r.p.), a nie na załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych, nawet jeśli decyzje te, tak jak decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mają charakter swoisty.
Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, NSA nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Wybór i opracowanie:
dr Tomasz Jaroszyński
adiunkt na Wydziale Administracji
i Nauk Społecznych
Politechniki Warszawskiej
[1] Por. np. wyroki NSA: z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19 i z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20.
[2] Por. np. wyroki NSA: z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12 i z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22.
[3] Por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091.
[4] Por. np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, komentarz do art. 268a pkt 4.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
