W pierwszej części artykułu została przedstawiona istota ingerencji nadzorczej na podstawie ustawy dekomunizacyjnej[1] (dalej także jako „ustawa”), zagadnienie interesu prawnego do zaskarżenia aktów nadzoru, ocena dopuszczalności skargi w świetle art. 6c ustawy oraz charakter prawny opinii IPN i zakres postępowania wyjaśniającego[2]. Niniejsza część zawiera natomiast omówienie kwestii materialnoprawnych wyłaniających się w toku stosowania ustawy na przykładzie rozstrzygnięć dotyczących konkretnych nazw ulic upamiętniających określone osoby, wydarzenia i organizacje, a także podsumowanie i ocenę regulacji w świetle przyświecających jej celów.
 
Nazwy odwołujące się do dat
Większość sporów w kwestii dat dotyczyła nazw ulic odwołujących się do dnia wkroczenia żołnierzy Armii Czerwonej do danego miasta lub dnia 22 lipca, symbolizującego ogłoszenie Manifestu PKWN w 1944 r. i obchodzonego w PRL jako Narodowe Święto Odrodzenia Polski[3]. W polskiej tradycji nazewniczej nazwy ulic wskazują zazwyczaj jedynie dzień i miesiąc upamiętnianego wydarzenia, bez określenia roku. Skoro przepisy ustawy zakazują upamiętniania dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, a datą jest – według słownikowej definicji – oznaczenie dnia, miesiąca i roku jakiegoś wydarzenia[4], można mieć wątpliwości co do tego, czy nazwa ulicy wskazująca jedynie dzień i miesiąc w ogóle objęta jest dyspozycją tych przepisów. Brak wskazania roku uniemożliwia jednoznaczne określenie przedmiotu upamiętnienia i rodzi liczne spory.
W wielu gminach – powołując się na obowiązek wynikający z ustawy – podejmowano uchwały o „zmianie” nazwy ulicy, która polegała na pozostawieniu dotychczasowej nazwy zawierającej dzień i miesiąc i wskazaniu innego (niezwiązanego z komunizmem) wydarzenia historycznego, które miało miejsce tego samego dnia i miesiąca, lecz w innym roku. I tak, w jednej z gmin wskazano, że nazwa ulicy 29 Stycznia (wiązana dotychczas z wkroczeniem wojsk radzieckich w 1945 r.) upamiętnienia wydarzenie, które miało miejsce 29 stycznia 1919 r., kiedy Stany Zjednoczone jako pierwszy kraj na świecie uznały niepodległość Polski[5]. W podobny sposób w innych miejscowościach pozostawiono nazwę ulicy 28 Stycznia (jako upamiętnienie konfederacji warszawskiej z 1573 r. gwarantującej w Polsce wolność wyznania i tolerancję religijną)[6] i ulicę 17 Stycznia (dla uczczenia koronacji Jana II Kazimierza Wazy w 1649 r.)[7]. Z kolei nazwę ulicy 22 Lipca „zmieniano” w ten sposób, aby odnosiła się do święta św. Marii Magdaleny[8] lub uchwalenia konstytucji Księstwa Warszawskiego w 1807 r.[9] Wojewodowie kwestionowali takie praktyki rad gmin, upatrując w nich próbę obejścia ustawy. Sądy administracyjne uznawały jednak, że wskazanie innego wydarzenia mającego miejsce tego samego dnia i miesiąca, lecz w innym roku, nie ma charakteru pozornego, ale prowadzi do zmiany symboliki nazwy ulicy, która w żaden sposób nie jest już związana z propagowaniem komunizmu lub innego systemu totalitarnego[10]. Zmiana uzasadnienia stanowi realizację obowiązku wynikającego z przepisów ustawy i służy osiągnięciu celu tej regulacji[11]. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby natomiast, że pewne daty (jak 22 lipca) na zawsze musiałyby być wykluczone jako nazwa ulicy jako „przypisane” do konkretnego wydarzenia wiązanego z ustrojem komunistycznym. Takie działanie w istocie zmierzałoby do petryfikowania wydarzeń historycznych z tego okresu, co sprzeciwiałoby się celowi ustawy[12].
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że nazwa ulicy składająca się z oznaczenia dnia i miesiąca nie może być uznana za upamiętniającą komunizm, jeśli nie da się bezspornie ustalić, jakie ma czcić wydarzenie. Aby data symbolizowała komunizm w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej, musi to wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom[13]. W wielu przypadkach odtworzenie motywów nadania ulicy określonej nazwy jest utrudnione, ponieważ nie zachowały się odpowiednie dokumenty albo uchwale nadającej nazwę nie towarzyszyło uzasadnienie. Sądy wskazywały niekiedy, że w takiej sytuacji nie można uznać, że wskazanie dnia i miesiąca odpowiadających dacie wkroczenia Armii Czerwonej w 1945 r. upamiętnia zajęcie miejscowości przez obce wojska, taka nazwa może być bowiem kojarzona z zakończeniem II wojny światowej i wyzwoleniem miasta spod okupacji hitlerowskiej[14] czy – w przypadku Ziem Odzyskanych – ustanowieniem polskiej administracji[15]. W ostatnim czasie wydano kilka bardziej rygorystycznych orzeczeń, w których skrytykowano poszukiwanie alternatywnych uzasadnień dla nazw ulic wyłącznie na potrzeby sporów sądowych, bez uprzedniego wydania uchwały reinterpretującej nazwę na podstawie ustawy dekomunizacyjnej. Wskazano, że gdy żadne inne wydarzenie nie dotyczy określonej daty związanej z „wyzwoleniem” miejscowości w 1945 roku, to należy przyjąć, że data ta – określona dniem i miesiącem – upamiętnia wkroczenie Armii Czerwonej do danej miejscowości i symbolizuje ustrój komunistyczny[16]. Jeśli chodzi zaś o rocznicę uchwalenia Manifestu PKWN, wskazywano, że w świadomości społecznej 22 lipca nie jest obecnie jednoznacznie kojarzony z komunizmem[17]. Nawiązanie do komunistycznego święta związanego z ogłoszeniem Manifestu PKWN byłoby niepodważalne, gdyby nazwa ulicy opatrzona została dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z owym wydarzeniem, np. „Manifestu 22 Lipca”, „22 Lipca – PRL-u” czy „22 Lipca – Święto Odrodzenia”[18].
 
Nazwy odwołujące się do osób
Mogłoby się wydawać, że prostym kryterium pozwalającym ustalić, czy dana osoba symbolizuje komunizm, jest przynależność do PZPR jako monopartii. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że samo członkostwo w partii komunistycznej nie oznacza jeszcze, że dana osoba jest symbolem komunizmu. Dopiero określone działanie i postępowanie może prowadzić do uznania, że osoba propagowała komunizm lub jest jego symbolem, przy czym ma to miejsce wówczas, gdy kojarzona jest z tym ustrojem powszechnie, a nie jedynie przez członków wspólnoty samorządowej[19]. W tym kontekście przywoływano Włodzimierza Lenina, Józefa Stalina, Władysława Gomułkę czy Bolesława Bieruta jako osoby, których rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i powszechnie znana[20]. Takie wyliczenie ma niewielki walor praktyczny, ponieważ ulicom upamiętniającym Lenina czy Bieruta zmieniono patronów na początku lat dziewięćdziesiątych, z kolei nazwy czczące Stalina zostały usunięte jeszcze na fali odwilży 1956 r.
Wyjątkiem jest Edward Gierek, wciąż cieszący się popularnością na Górnym Śląsku. W jednym z wyroków WSA w Gliwicach oddalił skargę na zarządzenie zastępcze zmieniające nazwę ronda, którego dotychczasowym patronem był Edward Gierek. Zdaniem sądu jako szef partii i osoba faktycznie sprawująca najwyższą władzę w państwie był symbolem komunizmu[21]. WSA w Krakowie podobnie ocenił Franciszka Kaima – wieloletniego członka KC PZPR, posła, wicepremiera, ministra i członka delegacji rządowej wysłanej do Gdańska podczas wydarzeń grudniowych w 1970 r. Według sądu pełnienie wysokich funkcji w strukturach władzy stanowiło symbolizowanie i propagowanie komunizmu[22].
Warto przyjrzeć się orzecznictwu sądów administracyjnych dotyczącym oceny Leona Kruczkowskiego – pisarza i publicysty, wieloletniego członka centralnych organów PZPR i prezesa Związku Literatów Polskich w okresie stalinowskim. W jednym z wyroków WSA w Warszawie kategorycznie wskazał, że „Leon Kruczkowski to osoba, która swoimi działaniami, postawą, twórczością brała czynny udział w utrwalaniu systemu totalitarnego i nazwa ulicy jego imienia, w trybie ustawy winna być zmieniona”[23]. Inny skład tego sądu, nie przesądzając, czy nazwa ulicy, której patronem jest Kruczkowski, wymaga zmiany, wskazał, że ustawodawca nie objął zakresem ustawy osób w jakikolwiek sposób związanych z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie „związania” z ustrojem komunistycznym jest natomiast dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu[24]. Rozbieżności w ocenie Leona Kruczkowskiego można odnaleźć także w orzecznictwie NSA. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu, sąd ten zwrócił uwagę, że Leon Kruczkowski nie jest zasadniczo utożsamiany jako symbol czy propagator komunizmu, lecz jako pisarz, w szczególności autor dramatu „Niemcy”. W przypadku oceny osób pełniących różne role społeczne konieczne jest – zdaniem NSA – przedstawienie, która z aktywności publicznych i zawodowych była dominująca, oraz rozważenie wszystkich tych ról w ich wzajemnym powiązaniu[25]. W innej sprawie – rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku – NSA zaaprobował stanowisko wojewody, zgodnie z którym Leon Kruczkowski był „propagatorem ustroju władz Polski w latach 1945-1962”[26].
Za symbol komunizmu nie został uznany Wincenty Pstrowski – lider ruchu stachanowskiego w pierwszych latach po II wojnie światowej. Zdaniem NSA był on symbolem określonego etosu pracy, który nie jest charakterystyczny wyłącznie dla systemów totalitarnych. Mimo że Pstrowski wykorzystywany był przez władze komunistyczne w celach propagandowych, jego aktywność może być także symbolem odbudowy kraju po zniszczeniach wojennych. Tragiczne losy Wincentego Pstrowskiego mogą skłaniać do uznania go za ofiarę komunizmu, co powoduje, że nie jest postacią jednoznaczną[27].
 
Nazwy odwołujące się do organizacji
Jedną z organizacji, których obecność w przestrzeni publicznej budzi kontrowersje, jest Związek Bojowników o Wolność i Demokrację (dalej: „ZBoWiD”) – koncesjonowana organizacja kombatancka podporządkowana partii komunistycznej. Także w tym wypadku niektóre samorządy podjęły działania mające – w ich przekonaniu – służyć wykonaniu ustawy, lecz w istocie zachowujące dotychczasowe nazewnictwo kojarzone ze ZBoWiD-em. W jednej ze spraw gmina „zmieniła” nazwę ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację na ulicę Bojowników o Wolność i Demokrację, deklarując, że nowa nazwa upamiętnia „wszystkich znanych i nieznanych bojowników, którzy z bronią w ręku lub metodami pokojowymi walczyli o wolność, suwerenność i niepodległość kraju”. WSA w Bydgoszczy uznał, że gmina w ten sposób wywiązała się z obowiązku, jaki ciążył na niej na mocy ustawy dekomunizacyjnej, a kwestionowanie działań gminy przez wojewodę nie jest zasadne. Takie określenia jak „bojownik” czy „walczący” mają charakter neutralny i mogą dotyczyć różnych wydarzeń, czego dowodem są uchwały Sejmu z lat 2016-2018. Skoro nazwa nie jest kojarzona w sposób jednoznaczny, nie może być uznana za propagującą komunizm[28]. W innej sprawie gmina zmieniła nazwę ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację, nadając jej nową nazwę Bojowników o wolność i demokrację, która – w przekonaniu gminy – nie odnosi się już do ZBoWiD-u i nie może być uznana za symbol komunizmu. NSA podzielił stanowisko gminy, zauważając, że zmiana sposobu zapisu sprawia, że nazwa ulicy upamiętnia każdego bojownika o wolność i demokrację i nie może być kojarzona z jedną organizacją. Do wyroku zgłoszono jednak zdanie odrębne, w którym wskazano, że uczestnicy walk o Polskę z różnych okresów nazywani są kombatantami, a pojęcie „bojownik” w polskiej tradycji odnosi się wyłącznie do ZBoWiD-u. Autorka votum separatum argumentowała ponadto, że zmiana dokonana przez gminę nie realizuje celów ustawy, ponieważ jest niezauważalna dla społeczeństwa (brzmi tak samo, zmieniła się jedynie pisownia)[29].
Wojewodowie kwestionowali również utrzymywanie jako patronów ulic dąbrowszczaków – członków batalionu im. Henryka Dąbrowskiego walczącego w wojnie domowej w Hiszpanii po stronie lewicowej (republikańskiej). Organy nadzoru – w ślad za Instytutem Pamięci Narodowej (dalej: „IPN”) – wskazywały, że dąbrowszczacy są symbolem komunizmu, ponieważ realizowali na Półwyspie Iberyjskim politykę stalinowską, a wielu spośród nich pełniło podczas wojny domowej w Hiszpanii funkcje komisarzy politycznych. Argumentowano także, że w okresie II wojny światowej dąbrowszczacy jako tzw. hiszpanie stali się zapleczem kadrowym dla oddziałów komunistycznej Gwardii Ludowej, a w okresie PRL byli częścią propagandowego mitu, głoszącego, że komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie „narodowe i społeczne”, przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia komunizmu na inne kraje Europy. Rozpatrując skargę na zarządzenie zastępcze, WSA w Olsztynie uznał, że ocena historyczna dąbrowszczaków nie jest jednoznaczna. Przywołując literaturę naukową, WSA wskazał, że członkami batalionu im. Henryka Dąbrowskiego byli – obok komunistów – także przedstawiciele innych środowisk, a ich motywy udziału w hiszpańskiej wojnie domowej były rozmaite. Zarzut realizacji polityki stalinowskiej można więc przypisać poszczególnym osobom, a nie tak zróżnicowanej formacji wojskowej. Dąbrowszczacy – jak wskazał WSA – nie mogą być uznani za zaplecze kadrowe powstających podczas II wojny światowej struktur władz komunistycznych, ponieważ do kraju wróciła niewielka część spośród nich, niektórzy zaś walczyli w armii generała Sikorskiego oraz w wojsku francuskim. Wykorzystanie dąbrowszczaków do celów propagandowych w okresie PRL nie oznacza natomiast, że formacja ta symbolizowała represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z tych powodów WSA uznał, że nazwa ulicy Dąbrowszczaków nie podlega zmianie w trybie ustawy dekomunizacyjnej[30].
 
Podsumowanie
Z analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że sprawy dotyczące ustawy dekomunizacyjnej nie trafiły w ogóle na wokandę wojewódzkich sądów administracyjnych w Kielcach, Lublinie i Białymstoku. Tylko jedna sprawa była rozpatrywana przez WSA w Rzeszowie. Z kolei w przypadku WSA w Warszawie znakomita większość spraw dotyczyła zmian nazewnictwa ulic w samej stolicy. Bez bliższej analizy zagadnienia nie da się jednoznacznie wyjaśnić przyczyn takiego stanu rzeczy, można natomiast pokusić się o wytłumaczenie tych różnic w oparciu o sympatie polityczne mieszkańców poszczególnych terenów. We wschodniej Polsce silniejsze są wartości konserwatywne, co mogło spowodować, że tamtejsze gminy pozbyły się komunistycznych patronów jeszcze w latach dziewięćdziesiątych, ewentualnie dokonały odpowiednich zmian w terminie przewidzianym w ustawie dekomunizacyjnej, nie doprowadzając do ingerencji nadzorczej wojewodów, a w przypadku rozstrzygnięć organu nadzoru – nie zaskarżały ich do sądu. W literaturze politologicznej wskazuje się, że eskalacja sporu, do jakiej doszło w większych miastach oraz w województwach zachodnich i północnych, była wynikiem konfliktu politycznego pomiędzy wojewodami powołanymi przez partię rządzącą a przedstawicielami samorządów należącymi do szeroko rozumianej opozycji[31].
Przegląd orzeczeń zapadłych na gruncie ustawy dekomunizacyjnej prowadzi do wniosku, że w zdecydowanej większości przypadków sądy administracyjne kwestionowały ingerencję organów nadzorczych w uprawnienia samorządów do decydowania o nazewnictwie ulic, placów i innych obiektów. W wielu sprawach sądy w ogóle nie przystąpiły do oceny aktów nadzoru przez pryzmat norm materialnoprawnych, poprzestając na wytknięciu wojewodom naruszeń związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego i wyrażających się w niedostatkach opinii IPN, braku krytycznej analizy tej opinii, nieskonfrontowaniu jej z innymi dowodami, a także argumentacji niedostatecznie wykazującej istnienie przesłanek do zmiany nazwy. Kasatoryjny charakter wyroków spowodował, że sprawy, w których zarządzenia zastępcze zostały prawomocnie uchylone, powinny być z zasady ponownie rozpoznane przez wojewodów, zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną sądów. Przypomnieć jednak trzeba, że art. 6 ustawy wprowadził ramy czasowe obowiązku dekomunizacji dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które przewidują, że wydanie zarządzenia zastępczego może nastąpić najpóźniej po 15 miesiącach od dnia wejścia w życie ustawy (bieg terminu wstrzymywany jest tylko przez oczekiwanie na opinię IPN). Zamyka to możliwość ponownego orzekania. Tym samym przewidziany przez ustawę przegląd nazewnictwa istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy – rozumiany jako jednorazowa, masowa akcja sankcjonowana możliwością wydania zarządzenia zastępczego – nie został w pełni zrealizowany (i de lege lata nie będzie zrealizowany) zgodnie z zamierzeniami prawodawcy. Tam jednak, gdzie do wydania zarządzenia zastępczego doszło (i nie zostało ono uchylone), dokonana zmiana jest względnie trwała, zgodnie bowiem z art. 6b ustawy w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego jej zmiana wymaga uprzedniej zgody IPN oraz właściwego miejscowo wojewody. Oczywiście wojewodowie nadal mają uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć unieważniających współcześnie wydawane uchwały wprowadzające nazwy niezgodne z ustawą (art. 2 ust. 1), a następnie, w razie nienadania przez gminę nowej nazwy – do wydawania zarządzeń zastępczych (art. 3 ust. 1). Tego typu działalność organów nadzoru z pewnością budzić będzie mniejsze kontrowersje, ponieważ będzie realizowana na mniejszą skalę i obejmie nazwy nowe, nieutrwalone w świadomości społecznej i nieobciążone różnymi skojarzeniami wynikającymi z wprowadzenia ich w poprzednim ustroju.
Sprawy sądowoadministracyjne dotyczące przepisów ustawy dekomunizacyjnej są jedynie odpryskiem szerszej debaty dotyczącej polityki historycznej, jaka przetoczyła się w ostatnich latach. Chociaż sama ustawa została uchwalona niemal jednogłośnie przez posłów wszystkich partii (za głosowało 438 posłów, 1 wstrzymał się od głosu)[32], jej realizacja wywołała gorące spory polityczne. Można więc uznać, że mimo konsensusu co do konieczności wyeliminowania z przestrzeni publicznej nazw odwołujących się do ustrojów totalitarnych, istnieją poważne rozbieżności, jeśli chodzi o ocenę tego, jakie nazwy powinny podlegać zmianie. Nazwy ulic, które odnoszą się osób, wydarzeń czy dat w sposób ewidentnie symbolizujących komunizm, zostały zmienione w pierwszych latach po transformacji ustrojowej (w latach 1988-1998 zdekomunizowano w całym kraju 2017 nazw ulic[33]). Przedmiotem obecnych sporów są w większości nazwy, które nie są w oczywisty sposób wiązane z ustrojem komunistycznym, na co zwracają uwagę w swoich rozważaniach sądy administracyjne. Stanowczy opór wielu samorządów wobec odgórnych zmian nazw ulic oraz niejednolite orzecznictwo dotyczące np. postaci Leona Kruczkowskiego czy dat upamiętniających „wyzwolenie” poszczególnych miejscowości w 1945 r. każą zastanowić się, czy instrumenty przewidziane przez ustawę dekomunizacyjną są odpowiednim narzędziem realizowania polityki historycznej. Odpowiedź na to pytanie należy już jednak do politologów.
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
 
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.

---