opublikowano: 2014-09-09 przez: Mika Ewelina

W każdym systemie procesowym, niezależnie od charakteru środków odwoławczych oraz liczby instancji sądowych, pozostają w obrocie prawnym orzeczenia z jakichś względów niezgodne z prawem[1]. Wynika to z faktu, że żaden, nawet najdoskonalszy model zaskarżania orzeczeń nie jest w stanie wyeliminować z obrotu orzeczeń wadliwych. Ponadto bezwzględna wartość, którą jest prawomocność orzeczenia sądowego oraz związana z tym pewność i stabilność sytuacji prawnej, sprzeciwia się podważaniu orzeczeń poza ustanowionym systemem środków prawnych i bez szczególnej potrzeby[2]. Tak istniejący stan doprowadza do sytuacji, w której negatywnymi skutkami wynikającymi z wydania błędnego bądź wadliwego orzeczenia jest obciążona strona danego postępowania, co z kolei przekłada się na tworzenie niezadowalającego prestiżu władzy sądowniczej. Aby zminimalizować ujemne następstwa działania władzy publicznej, w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.[3] (dalej: Konstytucja RP) w art. 77 zapewniono każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, przez którą należy rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – tj. ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą[4].
Na potrzeby niniejszej pracy na szczególną uwagę zasługuje kwestia związana z obowiązkiem naprawienia szkody wyrządzonej na skutek wydania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, przy czym przechodząc do omówienia zasygnalizowanej problematyki, nie sposób tego dokonać bez uwag natury historycznej, które w znacznym stopniu przybliżą uzasadnienie zmian, które nastąpiły w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej, w tym sądowniczej.

Rys historyczny – przyczyny wprowadzenia skargi

Wejście w życie Konstytucji RP, a w szczególności jej art. 77–81, doprowadziło do swoistej rewolucji w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Wskazana grupa przepisów obejmuje bowiem pięć artykułów, które wprowadzają rozwinięty system instytucjonalnych gwarancji ochrony wolności i praw jednostki, zapewniając każdemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej[5].
Dotychczas obowiązujące regulacje stanowiące materialno-prawną podstawę odpowiedzialności państwa za powstałą szkodę, z wyjątkiem przepisów szczególnych, były zawarte w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny[6] (dalej: Kc), tj. w art. 417–419 Kc, w stosunku do których orzecznictwo sądowe, tworząc ugruntowaną w latach 1960–1970 linię orzeczniczą[7], przyjmowało, że wina funkcjonariusza, chociaż niewymieniona w treści § 1 art. 417 Kc, stanowi, obok bezprawności działania lub zaniechania funkcjonariusza państwowego, jedną z koniecznych przesłanek odpowiedzialności opartej na tych przepisach.
Po wejściu w życie Konstytucji RP pojawił się problem zgodności jej art. 77 ust. 1 z art. 417–418 Kc, który ostatecznie wyrokiem z 4 grudnia 2001 r.[8], sygn. akt SK 18/00, rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, orzekając, że art. 417 Kc rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast art. 418 Kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP. Konsekwencją powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (które wpłynęło w sposób znaczący zarówno na charakter odpowiedzialności Skarbu Państwa, jak i przesłanki tej odpowiedzialności)[9] była nowelizacja Kodeksu cywilnego w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone bezprawnością zachowania się organu władzy publicznej, dokonana ustawą nowelizacyjną z dnia 17 czerwca 2004 r.[10], i wprowadzenie nowych zasad odpowiedzialności państwa, w tym również w wypadku szkody powstałej w związku z wydaniem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji (art. 417¹ § 2 Kc).
Konsekwencją gruntownych zmian na płaszczyźnie prawa materialnego, m.in. w postaci dodania do Kodeksu cywilnego art. 417¹ § 2, było wprowadzenie do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[11] (dalej: Kpc), skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która weszła w życie z dniem 6 lutego 2005 r. Jej wprowadzenie umożliwiło, z punktu wiedzenia procesowego, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawach cywilnych. Nieuregulowana natomiast pozostała sprawa stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych oraz orzeczeń sądów administracyjnych.
Z nieuzasadnionych przyczyn, bo dopiero ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[12], ustawodawca, realizując powyższy obowiązek, w odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych, wprowadził do postępowania sądowoadministracyjnego instytucję skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, funkcjonującą od dnia 10 kwietnia 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie powyższej ustawy nowelizującej. Skutkiem tego było dodanie do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[13] (dalej: Ppsa) Działu VIIa, zatytułowanego „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia”, której regulacje prawne zostały unormowane w przepisach art. 285a–285l Ppsa. Na uwagę zasługuje wyjaśnienie, że prowadzone na podstawie powyższych przepisów postępowanie jest również tym „właściwym postępowaniem”, o którym ustawodawca mówi w art. 417¹ § 2 Kc i przeprowadzenie którego jest pierwszym, koniecznym etapem otwierającym drogę do wydania orzeczenia warunkującego uzyskanie od państwa odszkodowania, w sytuacji gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem.
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została uregulowana w procedurze sądowoadministracyjnej i przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych. Nie obejmuje natomiast „ostatecznych decyzji administracyjnych”, w odniesieniu do których pozostaje stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej: Kpa)[14] lub stwierdzenie, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa)[15].

Charakter procesowy skargi, jej cel i funkcja

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, nie jest środkiem zaskarżenia w tradycyjnym rozumieniu, nie zmierza bowiem do wzruszenia (zmiany, uchylenia) orzeczenia wydanego przez sąd niższej instancji, ale jej podstawowym celem jest stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w zakresie objętym tym środkiem, co może dać podmiotowi skarżącemu szansę uzyskania stosownego odszkodowania (w odrębnym procesie)[16]. Jej zasadniczym założeniem jest wykazanie, że kwestionowane (zaskarżone) orzeczenie zostało wydane niezgodnie z prawem i z tej bezprawności orzeczenia wynikła szkoda[17]. Prowadzone natomiast na jej podstawie postępowanie stanowi pierwszy etap dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy sądowniczej w związku z wydaniem prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem[18].
Odnosząc się do powyższych stwierdzeń, można zauważyć, że dopiero uzyskanie stosownego prejudykatu w postępowaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może doprowadzić do kompensacji szkody wyrządzonej poszkodowanemu przez Skarb Państwa, o wysokości którego orzeka sąd cywilny w procesie odszkodowawczym, na skutek wytoczenia przed nim właściwego powództwa. Sąd cywilny orzekający w sprawie prowadzonej przeciwko Skarbowi Państwa nie jest władny samodzielnie oceniać, analizować, czy prawomocne orzeczenie jest niezgodne z prawem. Sąd ten jest związany orzeczeniem wydanym w postępowaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i tym samym jego zasadniczym celem jest tylko przeprowadzenie postępowania mającego ustalić wysokość ewentualnego odszkodowania.
W doktrynie, podnoszonej na łamach literatury prawniczej, niejednokrotnie pojawiał się problem charakteru prawnego skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz jej umiejscowienia wśród środków odwoławczych w procedurze cywilnej. Powyższą skargę określano bowiem jako quasi-środek zaskarżenia[19] z racji możliwego uchylenia orzeczenia (art. 424¹¹ § 3 Kpc) na skutek rozpoznania skargi oraz jej częściowo kontrolnego charakteru, co odpowiada art. 285k § 3 Ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny – stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem, unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę. Wyczerpującą analizę charakteru prawnego skargi przedstawiła L. Bagińska, wyrażając pogląd o traktowaniu przedmiotowej skargi jako szczególnego rodzaju nadzwyczajnego, samodzielnego, procesowego środka prawnego służącego stronie zamierzającej dochodzić od państwa wynagrodzenia szkody wyrządzonej wydaniem prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem[20], który to pogląd autorki został również potwierdzony w orzecznictwie sądowym[21]. Także A. Zieliński zaliczył skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia do nadzwyczajnych środków odwoławczych[22]. Za takim stanowiskiem doktryny należy również traktować skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, o czym dodatkowo świadczy jej umiejscowienie po przepisach odnoszących się do środków odwoławczych (Dział IV Ppsa) oraz skargi o wznowienie postępowania (Dział VII Ppsa), a nie wśród tych przepisów, a więc przed przepisami regulującymi kwestie techniczne związane z przekazywaniem organowi administracji publicznej akt sprawy już po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Dopuszczalność skargi

Przechodząc do omówienia przesłanek dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, należy wcześniej wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[23] sądy administracyjne (NSA i wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 Ppsa. Zakres spraw należących do sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy jest ściśle powiązana z art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Z powyższych unormowań zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych wynika, że zakres orzeczniczy sądów administracyjnych jest ograniczony do kontroli działalności administracji publicznej. W przypadku kontroli działalności administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu[24]. W przeciwieństwie zatem do sądów powszechnych sądy administracyjne nie orzekają (co do zasady) o prawach czy obowiązkach stron, nie wydają merytorycznych decyzji w indywidualnych sprawach, a tylko sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej, których celem jest urzeczywistnianie norm prawa materialnego. Sądy administracyjne odnoszą się do ustaleń dokonanych przez organy administracji oraz wydanych przez te organy rozstrzygnięć, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem[25].
Tak ukształtowana regulacja prawna sprowadza się do stwierdzenia, że wydane przez sąd administracyjny orzeczenie może tylko pośrednio stanowić źródło powstania szkody, której genezy należy się doszukiwać we wcześniej prowadzonym postępowaniu przed organami administracji publicznej rozpatrującymi konkretną sprawę administracyjną. Jest to zasadnicza różnica w odniesieniu do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym.
Organem właściwym do rozpoznania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 285g Ppsa). Zgodnie z art. 285a § 1 Ppsa skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. W wyjątkowych przypadkach skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje również od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych (art. 285a § 2 Ppsa). Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczy prawomocnych orzeczeń sądowych, do których zgodnie z przepisami zawartymi w Rozdziale 10 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należą wyroki i postanowienia. Do orzeczeń sądowych nie należą natomiast zarządzenia sądu, przewodniczącego i referendarza sądowego[26]. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 kwietnia 2008 r.[27], sygn. akt SK 77/06, stwierdzającego niezgodność art. 424¹ § 1 i 2 Kpc z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w części obejmującej słowa „kończącego postępowanie w sprawie” nie ma również znaczenia, czy przedmiotem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest zaskarżony wyrok lub postanowienie sądu kończące postępowanie w sprawie[28], czy też orzeczenie niekończące postępowania w sprawie. Jak zasadnie zwróciła na to uwagę L. Bagińska, przesądzenie charakteru zaskarżonego orzeczenia i uznanie go bądź za orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, bądź niekończące postępowania w sprawie pozostaje dla wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia bez znaczenia prawnego wobec ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego[29]. Wobec powyższego wywodu nieaktualna jest teza wyrażona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2010 r.[30], zgodnie z którą skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285a Ppsa) można wnieść wyłącznie od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, czyli rozstrzygającego ją co do istoty.
Literalna interpretacja treści art. 285a § 1 i § 2 Ppsa wskazuje, że przedmiotem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest każde prawomocne orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (postanowienie lub wyrok), gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych (np. w postaci skargi o wznowienie postępowania sądowego) nie było i nie jest możliwe, a w wyjątkowych przypadkach również prawomocne orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych, np. nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Wyjątkowy przypadek umożliwiający wniesienie skargi mimo nieskorzystania przez stronę z przysługujących środków prawnych został uzasadniony przez ustawodawcę szczególnym charakterem podstaw skargi w postaci naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. Można w tym wypadku mówić o kwalifikowanych podstawach skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, przy czym wyjątkowy przypadek należy skonkretyzować i uprawdopodobnić[31]. Jak wskazuje T. Wiśniewski, na wyjątkowość niezgodności orzeczenia z prawem ze względu na naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego skarżący może powoływać się tylko o tyle, o ile w naszym porządku prawnym powołana zasada istnieje i ma ona podstawowe znaczenie dla tego porządku. Z kolei powołując się na naruszenie konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, niezbędne jest powołanie konkretnego przepisu Konstytucji, z którego zasada ta wynika, oraz sprecyzowanie sposobu jej naruszenia[32]. Wniesienie skargi w trybie art. 285a § 2 Ppsa i niewykazanie w żaden sposób wystąpienia wyjątkowego przypadku skutkuje odrzuceniem skargi[33].
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Wniesienie skargi przed uprawomocnieniem się orzeczenia będzie skutkować jej odrzuceniem[34]. Orzeczenie sądu powinno być prawomocne w sensie formalnym. Przez prawomocność formalną rozumie się niemożność zmiany rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków odwoławczych, czyli niezaskarżalność orzeczenia w toku instancji[35]. W procedurze sądowoadministracyjnej zwykłymi środkami odwoławczymi są: skarga kasacyjna (art. 173 Ppsa) oraz zażalenie (art. 194 Ppsa). Prawomocność orzeczenia sądowego (podobnie jak prawomocność decyzji administracyjnej), ujmowaną jako pojęcie jedno i niepodzielne, należy rozumieć jako atrybut utrwalający skonkretyzowane w tym orzeczeniu stosunki prawne i powodujący ich moc wiążącą w czasie, niezbędną do wywołania określonych w nim stosunków w obrocie prawnym[36].
Aby prawomocne orzeczenie mogło być przedmiotem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, przez wydanie prawomocnego orzeczenia stronie została wyrządzona szkoda, a po drugie, między wydaniem tego orzeczenia a powstaniem szkody musi istnieć adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 Kc). Wynika to z założenia zawartego w art. 285a § 1 Ppsa. Nieuprawdopodobnienie wyrządzenia szkody czyni skargę niedopuszczalną, co z kolei skutkuje jej odrzuceniem (art. 285h § 1 Ppsa). Również niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy na skutek wydania prawomocnego orzeczenia sądu stronie w ogóle nie zostanie wyrządzona szkoda. Wobec braku odmiennej regulacji ustawowej (art. 361 § 2 Kc) przez pojęcie „szkoda” należy rozumieć zarówno szkodę majątkową (damnum emergens i lucrum cessans), jak i szkodę niemajątkową, w tym krzywdę.
Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, stosownie do treści art. 285d Ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. A contrario skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem oparta na innych podstawach jest niedopuszczalna i podlegająca odrzuceniu.
Konsekwencją tak przyjętej regulacji prawnej jest konieczność precyzyjnego wskazania przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne, oraz jego uzasadnienie. Taki wymóg wynika m.in. z art. 285e § 1 Ppsa, gdzie ustawodawca wyraźnie określił wymogi formalnoprawne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy podstawą skargi będzie naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego. Ustawodawca, używając w art. 285d Ppsa spójnika „lub”, dopuścił, jak się wydaje, również możliwość oparcia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem na obu tych podstawach łącznie. Zasadnicza odmienność skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w stosunku do podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 Ppsa, zasadza się w skutkach prawnych skarżonego orzeczenia, które w wyniku wydania spowodowało niezgodność z prawem. Istotne, dla prawidłowego funkcjonowania skargi, jest wyjaśnienie pojęcia „niezgodność z prawem”, przez które, podobnie jak w postępowaniu cywilnym (art. 424⁴ Kpc), należy rozumieć takie uchybienia procesowe lub materialnoprawne, których skutkiem jest uprawomocnienie się orzeczenia niezgodnego z prawem, a ściśle ze wskazanym w skardze przepisem prawa[37]. Również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 kwietnia 2010 r.[38], definiując powyższe pojęcie stwierdził, że za niezgodne z prawem mogą być uznane takie orzeczenia, które zostały wydane po dokonaniu jednoznacznie błędnej wykładni albo wskutek oczywiście błędnego zastosowania przepisów prawa, które to wady były oczywiste bez potrzeby dokonywania pogłębionej analizy prawniczej. W tym samym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził również, że nie będzie uznane za niezgodne z prawem orzeczenie oparte na przepisie prawa, którego treść dopuszcza możliwość różnych interpretacji i za każdą z nich przemawiają uzasadnione argumenty.
Podstawę materialnoprawną skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowią akty prawne wymienione w art. 87 Konstytucji RP oraz prawo unijne, które sądy polskie mają obowiązek stosować od 1 maja 2004 r., natomiast podstawę naruszenia przepisów postępowania stanowi ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego[39], ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa[40], ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[41].

Dopuszczalność skargi w odniesieniu do orzeczeń NSA

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyjątkiem, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej (art. 285a § 3 Ppsa). Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Z powyższego unormowania wynika, że dla dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest wskazanie (sprecyzowanie) przepisu prawa UE, którego skarżone orzeczenie dotyczy, oraz wykazanie, że niezgodność z prawem orzeczenia wynika z jego rażącego naruszenia. Nie wystarczy zatem jakiekolwiek naruszenie określonych w skardze przepisów unijnych, ale konieczne jest wykazanie, że ma ono charakter rażącego naruszenia, tj. kwalifikowanego. Korzystając z wykładni sądów administracyjnych, dokonanej na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, lecz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności[42]. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, który został naruszony[43].
Wobec użycia przez ustawodawcę ogólnego pojęcia, jakim są „normy prawa Unii Europejskiej”, należy przyjąć, że dotyczy ono źródeł prawa UE określanych jako acquis communataire (dorobek prawny Unii), w stosunku do których doktryna najczęściej dokonuje podziału na źródła prawa pierwotnego i pochodnego (wtórnego)[44]. Tym samym podstawy prawnej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego można doszukiwać zarówno wśród źródeł prawa pierwotnego, do którego należą Traktaty założycielskie, Traktaty akcesyjne, inne porozumienia między stronami Traktatów oraz ogólne zasady prawa UE, jak i wśród pochodnych źródeł prawa urzeczywistnionych w aktach prawnych wymienionych w art. 288 TfUE[45], tj. w rozporządzeniach, dyrektywach, decyzjach, zaleceniach i opiniach. Kwestionowanie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie innych przyczyn niż rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej skutkuje odrzuceniem tej skargi na podstawie (art. 285h § 1 w zw. z art. 285a § 3 Ppsa)[46].

Legitymacja procesowa skargi

Legitymacja procesowa do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem została określona w art. 285a § 1 Ppsa. Treść tego przepisu wskazuje, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest strona postępowania, którą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Z uwagi jednak na charakter procesowy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny w jej wniesieniu ma jedna ze stron postępowania, tj. skarżący, natomiast organ administracji, którego działanie lub bezczynność miałaby doprowadzić do powstania po stronie skarżącego szkody, powinien podejmować kroki zmierzające do oddalenia złożonej skargi, której ewentualne uwzględnienie stanowiłoby podstawę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa.
Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest również uczestnik postępowania na prawach strony, którego legitymacja skargowa wynika z art. 33 § 1 Ppsa, oraz inny uczestnik postępowania, jeżeli został dopuszczony do udziału w sprawie (art. 33 § 2 Ppsa). Samodzielną legitymację formalną do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ustawodawca w art. 285b Ppsa zapewnił także Prokuratorowi Generalnemu oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich, przy czym skarga tych podmiotów może dotyczyć tylko przypadków, o których mowa w art. 285a § 1, 2 i 3 Ppsa. Z uwagi na nowelizację art. 8 Ppsa dokonaną ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw[47] należy również przyjąć, że legitymacja skargowa przysługuje także Rzecznikowi Praw Dziecka, który może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.

Wymagania formalnoprawne skargi

W myśl art. 285e § 2 Ppsa skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jak każde pismo procesowe, powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pism strony określonym w art. 46 i 47 Ppsa, a dodatkowo przy wnoszeniu skargi do sądu – oprócz jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania powinna zawierać dwa odpisy przeznaczone do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku niespełnienia powyższych warunków przewodniczący, stosownie do treści art. 285f § 2 Ppsa wzywa o uzupełnienie bądź poprawienie skargi. Nie podlegają natomiast uzupełnieniu wymagania konstrukcyjne (formalnoprawne) skargi określone w art. 285e § 1 pkt 1–6 Ppsa, których niedochowanie (niespełnienie) skutkuje, w myśl art. 285h § 1 Ppsa, odrzuceniem skargi. Jako środek procesowy szczególnie sformalizowany skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna być sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym. Taki wymóg wynika z odpowiedniego stosowania przepisów o skardze kasacyjnej uregulowanych w Dziale IV Ppsa, tj. art. 285l i art. 175 § 1 Ppsa. Wniesienie skargi z naruszeniem powyższego wymogu będzie skutkować odrzuceniem tej skargi[48] (art. 285f § 3 Ppsa). Z uwagi na to, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wszczyna nowe, niezależne od poprzedniego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, konieczne jest ponowne udzielenie uprawnionemu podmiotowi stosownego pełnomocnictwa, które udzielone w sprawie zakończonej prawomocnym, kwestionowanym orzeczeniem nie obejmuje postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia[49].

Termin do wniesienia skargi

Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, w terminie dwóch lat od dnia jego uprawomocnienia się (art. 285f § 1 Ppsa). W myśl art. 4 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje także od orzeczeń, które stały się prawomocne od dnia 1 stycznia 2004 r., a przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy. Podzielając pogląd A. Zielińskiego, można przyjąć, że dwuletni termin do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem jest terminem ustawowym, zawitym (który nie może być ani skrócony, ani przedłużony), ale podlegającym przywróceniu na zasadach ogólnych[50] (art. 86 Ppsa).
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest objęta stałym wpisem sądowym wynoszącym 200 zł, odnoszącym się do spraw skarg niewymienionych w ust. 1–5 § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi[51], który powinien być uiszczony przez ustanowionego w sprawie zawodowego pełnomocnika wraz z wniesioną do sądu skargą.

Podsumowanie

Dokonana wyżej krótka charakterystyka instytucji, jaką jest skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowana w nowo wprowadzonym do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dziale VIIa, wskazuje, że jej regulacja prawna, z pewnymi modyfikacjami, jest zbliżona do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia unormowanej w postępowaniu cywilnym. Podobnie również jak w tym postępowaniu, liczba odrzuconych, z przyczyn formalnych, skarg uzasadnia pogląd o traktowaniu tej skargi jako dodatkowego środka odwoławczego w procedurze sądowoadministracyjnej, a nie szczególnej instytucji, dzięki zastosowaniu której jest możliwe uzyskanie prejudycjalnego orzeczenia warunkującego uzyskanie od Skarbu Państwa odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, w tym sądowniczej.
Konkludując, warto jeszcze raz podkreślić, że dążąc do skutecznego zaskarżenia orzeczenia sądu administracyjnego, wnoszący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia musi zachować warunki formalne skargi określone w art. 285e § 1 i § 2 Ppsa, a ponadto powinien dbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Poprawnie sformułowany zarzut skargi powinien wskazywać naruszony przepis prawa (z podaniem jego wszelkich jednostek redakcyjnych), na czym konkretnie naruszenie wskazywanego przepisu polegało, oraz uprawdopodobnienie, że na skutek tego naruszenia wydano wadliwe orzeczenie wyrządzające stronie postępowania szkodę.
 
Rafał Dul
ssystent sędziego Wydziału V WSA w Warszawie, absolwent PS Prawa Europejskiego UW, doktorant w Katedrze Postępowania Cywilnego UKSW