Afera reprywatyzacyjna i przedstawiony w 2017 roku projekt tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej[1] rozbudziły na nowo dyskusję na temat właściwych rozwiązań służących zadośćuczynieniu osobom, które utraciły mienie w wyniku powojennych przekształceń własnościowych, i szerzej – w ogóle zasadności rekompensowania tego typu krzywd. W debacie publicznej na ten temat sięgano do rozmaitych uzasadnień, nie zabrakło także argumentów historycznych, przywołujących rozliczenia z przeszłością w sferze majątkowej, dokonane w okresie międzywojennym w odniesieniu do dóbr skonfiskowanych przez rządy zaborcze. Aby zobrazować absurdalność odwracania procesów historycznych po kilkudziesięciu latach, wskazywano niekiedy, że II RP nie zwracała majątków skonfiskowanych przez carat[2]. Nic bardziej mylnego. Władze międzywojennej Polski w latach 30. XX wieku wprowadziły dwie regulacje ustawowe przewidujące zwrot majątków, które zostały przejęte przez władze carskie jako forma represji po upadku powstania listopadowego i powstania styczniowego. Przyjęcie omawianych ustaw nie obyło się bez burzliwej debaty publicznej. Ponieważ współczesny ustawodawca – mimo upływu niemal trzydziestu lat od transformacji ustrojowej – nie podołał podobnemu zadaniu, warto prześledzić historię reprywatyzacji w II RP.
Już 4 kwietnia 1920 r. Sejm uchwalił ustawę o przywróceniu praw, utraconych wskutek przestępstw politycznych i wojskowych[3]. Przewidywała ona przywrócenie obywatelom polskim praw, utraconych lub ograniczonych na skutek skazania za przestępstwa polityczne lub wojskowe przez rządy byłych państw zaborczych. Ustawa stanowiła, że przywraca się także prawa majątkowe, choć obowiązek zwrotu dotyczył wyłącznie majątku utraconego w ciągu 30 lat przed wejściem w życie ustawy. Przyjęcie takiej cezury spowodowało, że ustawa nie rozwiązywała problemu konfiskat popowstaniowych, dlatego spotkała się z nieprzychylnym przyjęciem wśród byłych powstańców i ich potomków[4]. Warto też zauważyć, że wprowadzenie 30-letniego ograniczenia czasowego dla dochodzenia roszczeń majątkowych wpisywało się w obowiązujące wówczas regulacje dotyczące dawności. Najdłuższym okresem przedawnienia przewidzianym przez kodeksy zaborcze był właśnie okres 30 lat[5].
Omawiana ustawa pokazuje, że ówczesne władze w pierwszej kolejności postanowiły usunąć prawnokarne skutki orzeczeń wydanych w związku z działalnością patriotyczną skazanych, co w wielu przypadkach – w związku z upływem czasu i wykonaniem kary – miało wymiar czysto symboliczny. Uregulowanie kwestii majątkowych w większości przypadków (tj. gdy konfiskata nastąpiła przed 1890 r.) odłożono ad acta. Wydaje się, że ustawodawca w III RP przyjął podobną kolejność rozliczeń z przeszłością. Już 23 lutego 1991 r. uchwalono bowiem ustawę o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego[6], podczas gdy ustawy rekompensującej skutki powojennej nacjonalizacji nie ma – jak wiadomo – do dziś.
Wracając do okresu międzywojennego – niedługo później, bo 16 lipca 1920 r., Sejm uchwalił ustawę o przywróceniu praw majątkowych unitom[7]. Beneficjentami ustawy byli unici, których wysiedlono, a ich majątek sprzedano, na skutek rosyjskich zarządzeń wyjątkowych, mających na celu przyłączenie unitów do prawosławia. Ustawa wprowadzała uprawnienie do żądania przymusowego wykupu na koszt Skarbu Państwa nieruchomości należących do nich przed wysiedleniem. Jeśli w międzyczasie nieruchomość nabyła osoba działająca w dobrej wierze, dawny właściciel mógł otrzymać odszkodowanie lub nieruchomość zamienną. Reprywatyzacja w pierwszych latach II RP miała więc charakter fragmentaryczny i dotyczyła jedynie wybranych kategorii osób poszkodowanych przez władze zaborcze. Tutaj również nasuwa się porównanie z III RP, w której – wkrótce po transformacji ustrojowej – przyjęto regulacje sektorowe, przewidujące zwrot majątku jedynie niektórym grupom, tj. związkom zawodowym oraz kościołom i związkom wyznaniowym. Wiązano to ze szczególną rolą tych instytucji w doprowadzeniu do upadku reżimu komunistycznego[8].
W okresie międzywojennym grupą, której przypisywano szczególną rolę w odzyskaniu niepodległości, byli oczywiście bohaterowie XIX-wiecznych powstań narodowych, wobec których rządy zaborcze stosowały represje polegające m.in. na konfiskacie majątków. W początkowym okresie władze II RP nie doprowadziły do zwrotu przejętego w ten sposób mienia, poprzestając na moralnym potępieniu konfiskat. Najdobitniejszym wyrazem takiego stanowiska była rezolucja z dnia 4 maja 1920 r., w której Sejm stwierdził, że wszystkie konfiskaty majątków osób, które walczyły o wolność Polski, były „aktem gwałtu i bezprawia” i wezwał rząd do przedstawienia odpowiedniego projektu ustawy wyrównującego krzywdy doznane przez uczestników zrywów niepodległościowych[9]. Nie sposób nie zestawić tej rezolucji z uchwałą Senatu z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie ciągłości prawnej między II a III Rzecząpospolitą Polską[10], w której wyższa izba parlamentu stwierdziła m.in., że akty „na których podstawie dokonano niesprawiedliwego pozbawienia własności” pozbawione są mocy prawnej, a także wskazała, że trzeba zapewnić przywrócenie praw niesłusznie odebranych oraz ochronę praw nabytych, chyba że nabycie było niegodziwe. Zarówno rezolucja z 1920 r., jak i uchwała z 1998 r. nie należały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, miały charakter symboliczny i były wyrazem poparcia władzy ustawodawczej dla określonych wartości i grup reprezentujących te wartości.
Brak ustawy reprywatyzacyjnej, która obejmowałaby większość zaborczych konfiskat, sprawił, że rozwiązanie sporów na tym tle spadło na barki władzy sądowniczej. W latach dwudziestych XX wieku w całym kraju toczyło się ponad 100 tego typu spraw, dotyczyły one nieruchomości o szacunkowej powierzchni 100-150 tys. ha[11]. Najgłośniejszym wyrokiem było orzeczenie Sądu Najwyższego z 12 maja 1928 r.[12], uznające zasadność roszczeń Stefana Szumkowskiego, którego ojciec – powstaniec styczniowy – został pozbawiony majątku przez władze carskie. Sąd Najwyższy zawarł w uzasadnieniu wyroku jednoznaczną ocenę aktów władzy rosyjskiej, na których oparta była konfiskata, uznając je nie za akty prawa, lecz za przejawy bezprawia. Stwierdził ponadto, że termin przedawnienia roszczeń w tego typu sprawach biegnie dopiero od momentu ustąpienia przeszkody prawnej co do obrony praw, tj. z chwilą rozpoczęcia działalności sądów polskich. Takie rozwiązanie przypomina stosowaną obecnie przez judykaturę koncepcję zawieszenia wymiaru sprawiedliwości, porównywalnego ze stanem siły wyższej i uniemożliwiającego dochodzenie praw w okresie PRL z powodów politycznych; w czasie zawieszenia wymiaru sprawiedliwości przedawnienie również nie biegło.
Ze stanowczym sprzeciwem wobec roszczeń byłych powstańców wystąpiła Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. Prezes tej instytucji, Stanisław Bukowiecki, kwestionując żądania zwracał uwagę na znaczny upływ czasu od konfiskaty majątków i fakt, że z roszczeniami występują nie sami powstańcy, ale najczęściej ich potomkowie, których represje władz carskich nie dotknęły bezpośrednio: „Godzi się zapytać, czy istnieje jakiekolwiek moralne, niezależne od względów formalno-prawnych, uzasadnienie dla roszczeń powodów, nie będących dziećmi, a już co najwyżej wnukami w prostej linji ofiar konfiskat? Czy jest rzeczą słuszną, aby ludzie ci, tak już dalecy od osoby powstańca skrzywdzonego i od jego majątku, którzy z pewnością nie myśleli nigdy o majątku tego odzyskaniu, obecnie wykorzystali fakt powstania Państwa Polskiego dlatego, aby od Skarbu jego wyprocesować własność rzeczonych majątków? A przecież ludzie, nie związani istotną, moralną więzią z faktem konfiskaty i z jej przedmiotem stanowią poważną większość, bo przeszło 2/3 ogólnej liczby powodów”[13]. Stanisław Bukowiecki wskazywał też, że konfiskata majątków nie była jedyną formą represji, jakie dotknęły uczestników walk o niepodległość. Inni powstańcy tracili pracę, możliwość dalszej nauki lub zmuszeni byli udać się na emigrację. „Te dziesiątki tysięcy ludzi utraciły własny byt materjalny, utraciły możność należytego utrzymania rodzin i wychowania dzieci, które też przeważnie musiały ulec zdeklasowaniu. Czy te dzieci i wnuki nie mogłyby teraz po odbudowaniu Państwa Polskiego z równą słusznością i równem prawem, jak powodowie w aktualnych procesach, zażądać od Ojczyzny odbudowanej, aby im wynagrodziła materjalne szkody, które ich przodkowie w walce o wolność ponieśli? Czemże oni są gorsi od powodów, których obecnie Skarb Polski ma wynagradzać? Oczywiście zwrócenie szkód materjalnych tym wszystkim, których przodkowie o Polskę walczyli i z reguły ofiary majątkowe ponosili, byłoby niepodobieństwem; wobec tego nie zdaje się, aby wyróżnienie drobnego ułamka miało słuszne uzasadnienie”[14]. Niezależnie od stosunku do reprywatyzacji nie sposób nie zauważyć, że przytoczone słowa zachowują aktualność do dziś. Równie dobrze mogłyby one paść z ust uczestnika debaty na temat zwrotu mienia znacjonalizowanego po II wojnie światowej.
Na przełomie lat 20. i 30. XX wieku problem konfiskat popowstaniowych był jedną z najżywiej dyskutowanych spraw publicznych. Prasa wskazywała, że „bogacze zaczynają stosunki z wyzwoloną ojczyzną od procesowania się”, a „niepodległość stała się sposobem na odzyskanie kamienicy”[15]. Z drugiej strony trzeba pamiętać, że II RP hołubiła uczestników zrywów niepodległościowych, a żyjący jeszcze powstańcy styczniowi cieszyli się szczególnymi względami. Dlatego właśnie argumentacja Prokuratorii Generalnej spotkała się z moralnym potępieniem niektórych komentatorów. Uważali oni, że przyjęta przez pełnomocników Skarbu Państwa linia obrony nie przystoi funkcjonariuszom państwowym, ponieważ reprezentują oni państwo, zawdzięczające swój byt osobom, których słuszne roszczenia w tak bezpardonowy sposób kwestionują[16].
Sporom sądowym kres położyła ustawa z dnia 18 marca 1932 r. o dobrach skonfiskowanych przez byłe rządy zaborcze uczestnikom walk o niepodległość[17]. Przewidywała ona możliwość zwrotu nieruchomości przejętych w latach 1830-1864, jeśli nadal znajdują się w posiadaniu Państwa – w takim stanie, w jakim się znajdują w chwili ich wydania. Osobami uprawnionymi byli dawni właściciele, a w przypadku ich śmierci – małżonkowie lub zstępni, pod warunkiem, że są obywatelami polskimi, nie byli karani za przestępstwa przeciwko Państwu i zgłosili już swoje roszczenia na drodze sądowej. Przysługiwało im prawo zgłoszenia roszczenia do Ministra Skarbu w terminie trzech miesięcy od wejścia w życie ustawy, pod rygorem utraty tego uprawnienia. Postępowanie kończyło się decyzją, która służyła za tytuł własności. Wydanie majątku następowało jednak dopiero po uiszczeniu podatku wymierzanego od czystej wartości dóbr według stanu i wartości w chwili zwrotu. Ustawodawca prowadził progresywną stawkę podatku, od 0 proc., jeśli wartość majątku nie przekraczała 10 tys. złotych, aż po 30 proc., jeśli dobra były warte ponad 50 mln złotych. Małżonkowi i dzieciom uczestników walk o niepodległość stawki podatkowe obniżano do połowy ich wartości. Dotychczasowe postępowania sądowe były zawieszane i podlegały podjęciu w przypadku niewydania decyzji w ciągu jednego roku od zgłoszenia wniosku lub wydania decyzji odmownej. Omawiana regulacja została uzupełniona przez ustawę z dnia 14 kwietnia 1937 r. o dobrach skonfiskowanych przez byłe rządy zaborcze uczestnikom walk o niepodległość i będących w posiadaniu związków samorządowych[18]. Ustawa ta stanowiła, że przepisy ustawy z dnia 18 marca 1932 r. mają odpowiednie zastosowanie także do dóbr będących w posiadaniu związków samorządowych, chyba że ustawa z 14 kwietnia 1937 r. stanowi inaczej. Jeśli przedmiotem żądania była nieruchomość miejska, uprawnieni otrzymywali – według wyboru związku samorządowego – albo nieruchomość w naturze, albo zwrot jej wartości. Uprawnieni nie otrzymywali jednak wartości zabudowań, jeżeli zostały wzniesione po dokonaniu konfiskaty.
W kontekście współczesnej debaty na temat reprywatyzacji warto zauważyć, że ustawy międzywojenne ograniczały krąg osób uprawnionych do współmałżonka i zstępnych, którzy posiadali obywatelstwo polskie. Ciekawym rozwiązaniem była konieczność uiszczenia podatku od zwracanego mienia; ówczesny prawodawca zastosował progresywną skalę faworyzującą właścicieli mniejszych majątków i zapobiegającą pogłębieniu nierówności społecznych, i tak dużych w Polsce międzywojennej. Jednocześnie zdawano sobie sprawę z konieczności ochrony praw osób trzecich i nieodwracalności pewnych skutków prawnych konfiskat; wyrazem takiego przekonania były regulacje dotyczące nieruchomości komunalnych. Można więc uznać, że ustawy z 1932 r. i 1937 r. zawierają odpowiedź na niektóre wątpliwości, jakie dziś zgłaszane są wobec reprywatyzacji mienia znacjonalizowanego po II wojnie światowej. Należy jednak z ostrożnością podchodzić do przenoszenia regulacji przedwojennych na współczesny grunt, a to z kilku przyczyn.
Po pierwsze, ustawy z 1932 r. i 1937 r. zostały przyjęte w nieco innych realiach prawnych. Projektowanie nowych regulacji nie może odbyć się bez uwzględnienia współczesnego otoczenia prawnego, na które składają się – obok Konstytucji (przewidującej wyższy standard ochrony niż konstytucje międzywojenne) – normy traktatowe dotyczące praw człowieka. Mimo że ochrona międzynarodowa praw człowieka doznaje ograniczeń ratione temporis, które sprawiają, że powojenna nacjonalizacja co do zasady wymyka się kontroli organów międzynarodowych, pewne aspekty przyszłej regulacji – uchwalonej już po związaniu się przez Polskę umowami międzynarodowymi dotyczącymi praw człowieka – mogą być oceniane pod kątem zgodności z tymi umowami.
Po drugie, ustawy z 1932 r. i 1937 r. dotyczyły wyrównania krzywd wyrządzonych wąskiej grupie społecznej. Do walki o niepodległość poczuwały się przede wszystkim XIX-wieczne elity, i tylko przedstawiciele tej grupy mogły być dotknięte konfiskatą, ponieważ wówczas – tj. przed uwłaszczeniem chłopów i upowszechnieniem własności – jedynie one posiadały majątek. Za reprywatyzacją w II RP przemawiał więc silny imperatyw moralny. Odrodzony kraj odwdzięczał się tym, którzy walczyli o odzyskanie niepodległości i byli z tego tytułu represjonowani. W III RP – jak już wspomniano – zwrot mienia przejętego związkom zawodowym oraz kościołom i związkom wyznaniowym uznawany bywa za „spłacenie długu wdzięczności” za przyczynienie się do upadku reżimu komunistycznego. Jeśli chodzi o pozostałe przypadki powojennej nacjonalizacji, która dotykała wiele kategorii podmiotów, trudno znaleźć wspólną dla wszystkich tych grup powszechnie cenioną cechę, która stanowiłaby dodatkowe moralne uzasadnienie dla dokonania reprywatyzacji, obok oczywiście samego faktu przymusowego pozbawienia własności bez odszkodowania, choć np. środowiska ziemiańskie, uzasadniając swoje roszczenia, eksponują patriotyzm i zasługi dla ojczyzny, jakie były udziałem ich przodków. O ile jednak konfiskata dokonywana po powstaniach narodowych stanowiła represję za czyny przeciwko zaborcy, o tyle dokonywana od 1944 r. nacjonalizacja – w zakresie, w jakim realizowała cele polityczne – służyła prewencyjnemu osłabieniu potencjalnych wrogów nowej władzy.
Po trzecie, ustawy z 1932 r. i 1937 r. rekompensowały skutki naruszeń dokonywanych przez obce państwo. Odrodzona w 1918 r. Rzeczpospolita była – według różnych koncepcji prawnomiędzynarodowych – państwem nowym lub kontynuatorką I Rzeczypospolitej, nie zaś sukcesorką państw zaborczych[19]. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku PRL i III RP. W czasie, w którym dokonywano nacjonalizacji, Polska nie była państwem suwerennym, jednak całokształt działań władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej po 1989 r. pokazuje – wbrew stanowisku zawartemu w uchwale Senatu z dnia 16 kwietnia 1998 r. – że pomiędzy PRL a III RP zachodzi ciągłość. W tym stanie rzeczy współcześnie dokonywana reprywatyzacja jest realizacją odpowiedzialności państwa za swoje własne naruszenia sprzed lat. Najdobitniejszym przejawem ciągłości państwowej w kontekście reprywatyzacji jest fakt, że dochodzenie roszczeń w sprawach reformy rolnej i gruntów warszawskich odbywa się na podstawie przepisów uchwalonych w latach powojennych, tj. odpowiednio § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej[20] oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy[21].
Pomimo przedstawionych odmienności przepisy ustaw z 1932 r. i 1937 r. zawierają rozwiązania, które mogą być punktem wyjścia przy konstruowaniu regulacji rekompensujących skutki powojennej nacjonalizacji. Niewątpliwym atutem ówczesnych przepisów była próba pogodzenia sprzecznych interesów: z jednej strony słusznych dążeń powstańców lub ich potomków, wyzutych z własności z powodu walki o niepodległość, z drugiej zaś strony – finansowych interesów Skarbu Państwa i utrwalonego przez lata porządku prawnego. Spory prawne o reprywatyzację w II RP pokazują, że państwo mierzy się dzisiaj z podobnymi problemami co kilkadziesiąt lat temu.
 
Tomasz Kulicki
absolwent Wydziału Nauk Historycznych UMK w Toruniu, Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS w Warszawie oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Główny specjalista w Departamencie Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Publikacja odzwierciedla wyłącznie prywatne poglądy autora.

---