Ustawowe uprawnienie do wniesienia skargi
Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki[1] (dalej: „ustawa” albo „ustawa o skardze na przewlekłość”) przyznano stronom postępowania sądowego prawo do wniesienia skargi o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).
W art. 2 ust. 2 ustawy założono, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.
Na tle stosowania powyższego uregulowania w sądowych postępowaniach cywilnych przez ponad 12 lat od przyjęcia ustawy ukształtowała się linia orzecznicza Sądu Najwyższego (dalej: „SN”) w kwestii pojęcia „przewlekłości postępowania”, na którą warto zwrócić uwagę m.in. ze względu na znaczną liczbę skarg (a zwłaszcza skarg nieuzasadnionych) wnoszonych do sądów w trybie ustawy.
 
Przewlekłość w postępowaniu rozpoznawczym
W uzasadnieniu postanowienia z 22 czerwca 2016 r. (III CSP 1/16, LEX nr 2099033) SN zauważył, że przepisy ustawy o skardze na przewlekłość nie precyzują, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Wynika z nich jednak wyraźnie, że o nieuzasadnionej zwłoce prowadzącej do przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy sąd przez podejmowanie decyzji z opóźnieniem lub obarczonych wadliwościami nie wydał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy we właściwym czasie (zob. postanowienie SN z 15 kwietnia 2015 r., IV CSP 1/15, niepublikowane). W tezie tego postanowienia SN podkreślił, że warunkiem zasadności skargi na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona zwłoka w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie niepodjęcie przez sąd jakiejkolwiek czynności procesowej (zob. też postanowienie SN z 9 września 2015 r., III SPP 20/15, niepublikowane). Ocena, czy doszło do przewlekłości postępowania, musi być dokonana przez pryzmat przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, odniesionych do okoliczności konkretnej sprawy; nie może ona pomijać obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich wniesionych do niego spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Przy tej ocenie przydatna jest również wskazówka interpretacyjna wynikająca z art. 14 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ponowna skarga na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie może być wniesiona po upływie 12 miesięcy od daty wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego poprzednią skargę. Ustawodawca uznał zatem, że o przewlekłości postępowanie może być mowa – w razie spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie – w odniesieniu do postępowania, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. W dotychczasowym orzecznictwie SN przyjmowano, że o przewlekłości postępowania odwoławczego można mówić w przypadku bezczynności sądu trwającej co najmniej 12 miesięcy[2].
Do tej kwestii SN nawiązał w uzasadnieniu postanowienia z 17 marca 2016 r. (III SPP 47/16, LEX nr 2016032), wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, iż ustawa o skardze na przewlekłość nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę i nawiązując do art. 14 ustawy przyjmuje się, iż ustawodawca uznał za przewlekłe postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy. Również w judykaturze SN za przejaw naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki uważa się wielomiesięczną (roczną) bezczynność sądu polegającą na niewyznaczaniu rozprawy, także rozprawy apelacyjnej[3], jeśli nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie. Nie jest to jednak sztywna cezura czasowa dla oceny zgodności postępowania z konwencyjnymi, konstytucyjnymi i proceduralnymi dyrektywami osądzenia sprawy w rozsądnym terminie (por. postanowienie SN z 24 kwietnia 2014 r., III SPP 56/14, niepublikowane). Nie można wykluczyć stwierdzenia przewlekłości przy krótszym okresie, ale wymaga to szczególnego rozważenia i oceny „ciężaru gatunkowego” przedmiotu sporu, wagi dla skarżącego przedmiotu sprawy i konsekwencji, które może pociągnąć za sobą przewlekłość postępowania.
SN zauważył, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: „ETPCz”) wskazuje się na rodzaje (kategorie) spraw cywilnych, które powinny być rozpoznane ze szczególną pilnością, a więc spraw, w których relatywnie krótszy okres bezczynności sądu jest traktowany jako przewlekłość postępowania. Należą do nich także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. wyrok ETPCz z 30 października 1998 r., skarga nr 28616/95 w sprawie Styranowski przeciwko Polsce, RJD 1998-VIII, s. 3376[4]), zwłaszcza ze względu na charakter dochodzonych świadczeń, z reguły służących zapewnieniu środków utrzymania oraz często podeszły wiek i trudną sytuację materialną ubezpieczonych. Na szczególny obowiązek zorganizowania systemu jurysdykcyjnego tak, aby właściwe sądy mogły podołać rozstrzyganiu spraw sądowych w rozsądnych terminach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, wskazał SN w uzasadnieniu postanowienia z 8 marca 2005 r. (III SPP 34/05, OSNP 2005 nr 20, poz. 327). Stwierdził w nim, że jest to zwłaszcza konieczne przy rozstrzyganiu spraw uznanych w wewnętrznym porządku prawnym za wymagające szczególnych procedur zapewniających sprawność i szybkość postępowań sądowych, do których zaliczają się sprawy z zakresu prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych, gdyż polegają one często na osądzaniu kwestii o życiowym znaczeniu dla zapewnienia bytu materialnego pracownikom lub ubezpieczonym. Według SN, zasadniczo o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jej wyjaśnienia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także charakter sprawy, zachowanie strony, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich wniesionych spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Szybkość orzekania nie może bowiem stanowić przeszkody we właściwym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ocena, czy wystąpiła przewlekłość postępowania, jest dokonywana na podstawie obiektywnych i ustawowych kryteriów w odniesieniu do realiów faktycznych i prawnych danej sprawy.
Warto podkreślić, że takie stanowisko SN wyraził mając na względzie również orzecznictwo ETPCz, w którym wyróżniono cztery przesłanki stwierdzenia przewlekłości postępowania: 1) terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty; 2) charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości; 3) znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień; 4) zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania[5]. Kryteria te zostały transponowane do art. 2 ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość.
SN podkreślił przy tym, że celem skargi jest przeciwdziałanie trwającej przewlekłości, zaś jej funkcją – przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu procesowego. Służy temu zarówno samo stwierdzenie wystąpienia przewlekłości w postępowaniu (art. 12 ust. 2 ustawy), jak i możliwość zalecenia podjęcia przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie (art. 12 ust. 3 ustawy), a także ewentualne przyznanie „odpowiedniej sumy pieniężnej” jako wstępnej (tymczasowej) rekompensaty[6].
W kontekście tych właśnie celów i funkcji skargi warto przytoczyć stanowisko SN z uzasadnienia postanowienia z 23 lipca 2015 r. (WSP 2/15, LEX nr 1766124), które zapadło – co prawda – w odniesieniu do postępowania przygotowawczego, ale w przywoływanym zakresie może mieć zastosowanie per analogiam w odniesieniu do postępowania cywilnego. SN podkreślił bowiem, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego i powinna ponadto zawierać: a) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy, b) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie (art. 6 ust. 1 ustawy). Jak zatem zauważył SN, w orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że skarżący powinien w uzasadnieniu skargi szczegółowo wskazać, w czym dopatruje się nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Jego obowiązkiem jest precyzyjnie wskazać, w którym miejscu postępowania doszło do uchybienia organu procesowego w zakresie terminowości bądź prawidłowości czynności oraz jakie konkretne działania bądź zaniechania organu doprowadziły do zwłoki. Sąd nie może zastępować strony w jej powinnościach dokładnego przytoczenia okoliczności uzasadniających żądanie[7]. Wskazując na wynikające z art. 2 ustawy i przyjmowane w orzecznictwie sądowym kryteria przewlekłości, SN podkreślił, że ocena, czy w sprawie doszło do przewlekłości nie powinna ograniczać się do upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, lecz stanowi wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego dla podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami, przewidującymi zachowanie określonych procedur[8]. Charakter sprawy oraz stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości są związane ze stopniem obszerności i skomplikowania stanu faktycznego sprawy. Taka zawiłość może usprawiedliwiać długotrwałość postępowania. Dotyczyć to będzie spraw o charakterze precedensowym, w których istnieje konieczność dopuszczenia wielu dowodów z opinii biegłych, a czynności procesowe podejmowane przez prowadzących postępowanie przygotowawcze, również na terenie innego państwa, muszą uwzględniać uwarunkowania międzynarodowe.
Wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy – jako jedno z kryteriów oceny przewlekłości postępowania – rodzaj rozstrzygniętych w danej sprawie zagadnień, odnosi się właśnie do skomplikowanych kwestii natury prawnej[9]. SN zauważył ponadto, że w świetle treści art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy nie ma podstaw do przyjęcia, iż pojęcie nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu, którego skarga dotyczy, obejmuje zwłokę, która jeszcze nie wystąpiła, a jedynie może wystąpić w przyszłości. Realna perspektywa powstania nieuzasadnionej zwłoki może stanowić jeden z elementów, który powinien być uwzględniany przez sąd orzekający o stosowaniu środków przewidzianych w art. 12 ust. 3 i 4 ustawy w sytuacji, w której została już stwierdzona zaistniała przewlekłość (por. postanowienie z 17 listopada 2004 r., III SPP 21/04, OSNP 2005 nr 5, poz. 740).
Na charakter i zawiłość prawną sprawy jako czynniki miarodajne dla oceny wystąpienia przewlekłości postępowania wskazał SN również w orzeczeniu odnoszącym się wprost do postępowania cywilnego (zob. uzasadnienie postanowienia z 13 listopada 2014 r., III SPP 225/14, LEX nr 1544569). Stanął w nim na stanowisku, że model wskazany w art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość opiera się, na co najmniej dwóch zmiennych: obiektywnej sprawności procedowania sądu i zindywidualizowanym układzie okoliczności warunkujących mechanizm jurysdykcyjny. Pewne jest, że czynniki te wzajemnie oddziałują na siebie, a ostatecznie w konkretnej sprawie odwzorowują wystąpienie albo niewystąpienie przewlekłości postępowania. Normatywnym wyrazem tego standardu jest dyspozycja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy. Miarodajna dla oceny przewlekłości jest terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, jednak wnioski stąd wynikające są korygowane również przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. Ponadto nie jest bez znaczenia zachowanie stron postępowania. Oznacza to, że standard ochrony prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) ma charakter zindywidualizowany. Nie można utracić z pola widzenia, że miarę procesu jurysdykcyjnego stanowi sprawiedliwość werdyktu. Aspekt ten może pozostawać w opozycji do postulatu szybkości postępowania. Podstawową rolą sądów jest stworzenia warunków umożliwiających wydanie sprawiedliwego wyroku. Realizacja tego założenia nie może się obyć bez odpowiedniej wnikliwości na każdym etapie postępowania, ta jednak jest realizowana kosztem czasu.
 
Przewlekłość w postępowaniu odwoławczym
W judykaturze podkreśla się, że wskazanie przez stronę okoliczności uzasadniających skargę na przewlekłość postępowania nie może polegać na zakwestionowaniu ogólnego trwania postępowania, lecz powinno wskazywać określone czynności procesowe, których sąd nie podjął lub podjął z nieuzasadnioną zwłoką, bądź też dokonał wadliwie (postanowienia SN: z 27 marca 2012 r., III SPP 8/12, LEX nr 1171299 i z 2 marca 2012 r., KSP 1/12, LEX nr 1165252). Za przejaw naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki uważa się zaś m.in. wielomiesięczną bezczynność sądu polegającą na niewyznaczaniu rozprawy, także rozprawy apelacyjnej[10], zwłaszcza gdy nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające owe opóźnienie. Nie dochodzi do przewlekłości postępowania apelacyjnego m.in. wtedy, gdy rozprawa nie zostaje wyznaczona niezwłocznie lub zostaje odroczona w celu przeprowadzenia dodatkowych dowodów, a ich zgromadzenie nie może nastąpić niezwłocznie (por. postanowienie SN z 12 maja 2005 r., III SPP 77/05, OSNP 2005 nr 21, poz. 346). W postanowieniu z 9 września 2015 r. (III SPP 20/15, LEX nr 1794319) SN stwierdził, że w świetle przepisów ustawy warunkiem zasadności skargi na przewlekłość jest niezakończenie postępowania w „rozsądnym” terminie, a nie niepodjęcie przez sąd jakiejkolwiek czynności procesowej. Upływ 6 miesięcy od momentu przekazania sądowi apelacyjnemu akt sprawy do wyznaczenia przez sąd apelacyjny rozprawy apelacyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania przed tym sądem na podstawie art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. W postanowieniu z 24 lutego 2016 r. (III SPP 53/15, LEX nr 2032325) orzekł zaś, że o przewlekłości postępowania apelacyjnego można zasadniczo mówić w przypadku bezczynności sądu drugiej instancji polegającej na niewyznaczeniu rozprawy apelacyjnej, która trwa co najmniej 12 miesięcy[11]. SN zaznaczył przy tym, że jedynie wyjątkowo krótsze okresy bezczynności mogą uzasadniać stwierdzenie przewlekłości postępowania (postanowienie z 22 lipca 2014 r., III SPP 123/14, LEX nr 1515457). Podkreślił nadto, że o przewlekłości postępowania można mówić zarówno wtedy, gdy sąd nie podejmuje żadnych czynności, jak i wtedy, gdy je podejmuje, ale są one nieprawidłowe i w ich następstwie dochodzi do zwłoki w rozpatrzeniu sprawy (postanowienie z 11 marca 2014 r., III SPP 28/14, LEX nr 1620557). Należy podkreślić, że w obowiązującym od szeregu lat modelu apelacji celem postępowania apelacyjnego jest wszechstronne zbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Sąd odwoławczy jest bowiem instancją merytoryczną, orzekającą na podstawie całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji oraz w postępowaniu apelacyjnym[12]. A zatem, w razie uzupełniania postępowania dowodowego również w odniesieniu do tego postępowania będą miały zastosowanie zasady, o których była mowa powyżej.
 
Przewlekłość po zakończeniu postępowania
W uzasadnieniu postanowienia z 27 października 2015 r. (III SPP 24/15, LEX nr 2051082) SN stanął na stanowisku, że regulacje ustawy o skardze na przewlekłość dotyczą naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym (w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora) bez nieuzasadnionej zwłoki, co wprost nawiązuje do realizacji konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a zatem uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Z tytułem ustawy wiąże się wprost przepis art. 1 ust. 1 określający przedmiot ustawy jako uregulowanie zasad i trybu wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu. Z tym z kolei koresponduje treść art. 2 ust. 1 ustawy, w myśl którego strona może wnieść skargę na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez użyte w przywołanym przepisie sformułowanie „rozstrzygnięcie sprawy” należy przy tym rozumieć prawomocne jej zakończenie, nie tylko z uwagi na przedmiot ustawy, ale także biorąc pod uwagę okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, którymi – w myśl art. 2 ust. 2 ustawy – są w szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty.
Celem wprowadzenia przepisu o takiej treści było zdefiniowanie pojęcia rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, ze wskazaniem kryteriów oceny tego stanu w konkretnej sprawie, przy czym same kryteria wzorowano na stanowisku ETPCz. Trybunał ten, rozpoznając skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.[13] (dalej: „Konwencja”), bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do prawomocnego zakończenia. Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że przedmiotem postępowania wywołanego skargą na przewlekłość jest badanie podniesionego przez składającego skargę zarzutu, iż doszło do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie od chwili jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. Posługując się w ustawie pojęciem „bez nieuzasadnionej zwłoki” (używanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i uznając go za odpowiednik sformułowania „w rozsądnym terminie” (używanego w art. 6 ust. 1 Konwencji) oraz odnosząc go do „wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty”, ustawodawca dał wyraz stanowisku, że w tak określonym terminie strona ma prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia jej sprawy.
Z takim stanowiskiem koresponduje art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym skargę wnosi się w toku postępowania w sprawie. Wniesienie skargi powinno zatem nastąpić w toku postępowania, po zaistnieniu stanu, który w ocenie skarżącego uzasadnia podniesione w niej zarzuty, nie później jednak niż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Postępowanie w sprawie trwa bowiem (jest w toku) dopóty, dopóki nie dojdzie do wydania w sprawie prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 28 marca 2013 r., III SPZP 1/13, OSNP 2013 nr 23-24, poz. 292). Uzyskanie przez orzeczenie rozstrzygające istotę sprawy przymiotu prawomocności oznacza zakończenie sprawy poddanej pod osąd (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 6 października 2000 r., III CZP 31/00, OSNC 2001 nr 2, poz. 22). Zgodnie z art. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[14] (dalej: „k.p.c.”), orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia, czyli najpóźniej z dniem wydania wyroku przez sąd drugiej instancji. Sprawa, od wyroku zapadłego w której strona może wnieść skargę kasacyjną, jest już więc prawomocnie zakończona, a SN nie rozstrzyga jej jako kolejna (trzecia) instancja, lecz tylko kontroluje jej legalność w określonym zakresie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 5 czerwca 2008 r., III CZP 142/07, OSNC 2008 nr 11, poz. 122). Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający każdemu prawo dostępu do sądu, gwarancji tej nie łączy z postępowaniem kasacyjnym, „prawo do kasacji” nie ma bowiem charakteru prawa wynikającego z uregulowań Konstytucji RP, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny[15]. Jak już zaś wskazano, przedmiotem postępowania wywołanego skargą na przewlekłość jest badanie podniesionego przez składającego skargę zarzutu, iż doszło do naruszenia przysługującego mu prawa do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie od chwili jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. Z tego wynika, że skarga na przewlekłość postępowania wniesiona po uprawomocnieniu się wyroku sądu drugiej instancji jest niedopuszczalna, co dotyczy oczywiście także skargi, której przedmiotem jest zwłoka w doręczeniu wyroku tego sądu wraz z uzasadnieniem, ponieważ jest to czynność wykonywana już po rozstrzygnięciu sprawy. SN zwrócił uwagę, że nie oznacza to, iż strona nie ma żadnego instrumentu w dochodzeniu prawa do sporządzenia i doręczenia jej bez zwłoki uzasadnienia prawomocnego wyroku w terminie. Służy temu tryb skargi administracyjnej, uregulowany w art. 37 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133, ze zm.)[16].
Do takiej wykładni przepisów ustawy o skardze na przewlekłość SN nawiązał również w postanowieniu z 15 grudnia 2015 r. (III SPP 28/15, LEX nr 1957324), przyjmując, że skoro skarga na przewlekłość postępowania ma przede wszystkim za zadanie eliminowanie i zapobieganie przewlekłości przez dyscyplinowanie sądu do podejmowania terminowych i właściwych czynności prowadzących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, skarga na przewlekłość postępowania wniesiona już po jego prawomocnym zakończeniu nie może odnieść tego skutku. Warunkiem dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest wniesienie jej przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia. SN podzielił prezentowany w postanowieniu z 20 stycznia 2015 r. (III SPP 234/14, LEX nr 1652401) pogląd, że pod pojęciem „rozstrzygnięcia sprawy” w rozumieniu art. 2 ustawy o skardze na przewlekłość należy rozumieć jej prawomocne zakończenie, ponieważ przedmiotem postępowania wywołanego skargą na przewlekłość jest badanie, czy doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie od chwili jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. Czynności takie jak sporządzenie uzasadnienia i doręczenie odpisu wyroku sądu drugiej instancji wraz z uzasadnieniem są czynnościami podejmowanymi po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie. SN podkreślił, że cel ustawy o skardze na przewlekłość nie może zostać zrealizowany w sytuacji, kiedy postępowanie zostało prawomocnie zakończone. Wznowienie postępowania zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która już została prawomocnie osądzona. Postępowanie to inicjuje wniesienie skargi, traktowanej, jako szczególnego rodzaju pozew, który od strony funkcjonalnej jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Dlatego postępowanie ze skargi nie jest pod względem podmiotowym i przedmiotowym nową sprawą, ale dalszym ciągiem rozpoznawania sprawy prawomocnie rozstrzygniętej. Wstępnym warunkiem dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest prawomocne rozstrzygnięcie sprawy, zaś warunkiem dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest wniesienie jej przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Skoro skarga na przewlekłość postępowania ma przede wszystkim za zadanie eliminowanie i zapobieganie przewlekłości przez dyscyplinowanie sądu do podejmowania terminowych i właściwych czynności prowadzących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, skarga na przewlekłość postępowania wniesiona już po jego prawomocnym zakończeniu nie może odnieść tego skutku. Dotyczy to także zarzutów dotyczących działania sądu w sprawie wszczętej na skutek skargi o wznowienie postępowania.
Co istotne, SN zaznaczył także, że skarga przysługuje na przewlekłość w ujęciu globalnym. O przewlekłości postępowania decyduje czas trwania całości postępowania, a nie tylko sama terminowość podejmowania przez sąd poszczególnych czynności, w szczególności, jeżeli nie wpływają one na wydłużenie postępowania (postanowienia: z 9 września 2011 r., III SPP 27/11, z 22 listopada 2010 r., III SPP 22/10 oraz z 9 lipca 2009 r., III SPP 14/09). Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącego prawidłowości czynności podjętych przez sąd apelacyjny, SN podkreślił, że rozpoznając skargę na przewlekłość w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania bada się wyłącznie te czynności, które są istotne dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania (postanowienia SN: z 22 grudnia 2004 r., III SPP 64/04 oraz z 11 grudnia 2013 r., III SPP 252/13).
W kontekście omawianej problematyki warto przytoczyć również stanowisko SN wyrażone w postanowieniu z 16 czerwca 2015 r. (III SPP 12/15, LEX nr 2051078), iż w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość, skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Przez „tok postępowania w sprawie” w znaczeniu przyjętym w art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy należy rozumieć „postępowanie co do istoty sprawy” („rozpoznanie sprawy co do istoty”; art. 12 ust. 3 i art. 16 ustawy), a nie postępowanie zażaleniowe jako incydentalne (uboczne) postępowanie, którego bieg nie powoduje „przejścia” rozpoznania istoty sprawy do sądu wyższej instancji (por. postanowienie SN z 15 listopada 2012 r., KSP 15/12, LEX nr 1228647). Przepisy ustawy o skardze na przewlekłość nie przewidują odrębnej skargi na przewlekłość postępowania incydentalnego. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga na przewlekłość postępowania zażaleniowego, jako incydentalnego w cywilnym postępowaniu rozpoznawczym, co do istoty sprawy (por. postanowienie SN z 13 listopada 2014 r., III SPP 227/14, LEX nr 1552610). SN zaznaczył na kanwie rozpoznawanej sprawy, że postępowanie zabezpieczające jest postępowaniem pomocniczym, incydentalnym w stosunku do roszczenia głównego (art. 730 § 1 k.p.c.[17]), co oznacza, że wniesienie zażalenia od postanowienia rozstrzygającego kwestię zasadności wniosku o zabezpieczenie roszczenia nie powoduje przeniesienia do sądu apelacyjnego rozpoznania „istoty sprawy” o rozwód, która należy do kognicji sądu okręgowego. Właściwość SN jest ograniczona do oceny przewlekłości postępowania w sprawie przed sądem apelacyjnym lub SN (art. 4 ust. 2 ustawy), a zakresem skargi nie objęto postępowania przed sądem okręgowym (art. 4 ust. 1b ustawy). Z powyższych względów skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 398⁶ § 3 w związku z art. 394¹ § 3 k.p.c. oraz w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość.
 
Sankcja za przewlekłość postępowania
W postanowieniu z 24 lutego 2016 r. (III SPP 53/15, LEX nr 2032325) SN zajął stanowisko, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego[18].
W uzasadnieniu postanowienia z 28 maja 2015 r. (III SPP 10/15, LEX nr 1740741) nawiązując do powyższej tezy SN stwierdził, że można wskazać orzeczenia, w których przyjmowano, że w braku szczególnych okoliczności w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych rozsądne miary czasowe na rozpoznanie sprawy zostają przekroczone, gdy od czasu wpływu apelacji do sądu drugiej instancji do daty pierwszego terminu rozprawy drugoinstancyjnej minęło osiem miesięcy (postanowienia: z 8 maja 2013 r., III SPP 51/13 oraz z 17 grudnia 2013 r., III SPP 242/13). Znaczny i stale rosnący wpływ spraw oraz niewystarczająca obsada sędziów orzekających w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwiają przewlekłości postępowania wynikającej z niewyznaczenia terminu rozprawy apelacyjnej (postanowienie z 21 marca 2006 r., III SPP 13/06). SN uznał, że to na państwie spoczywa obowiązek zorganizowania warunków należytego sprawowania władzy jurysdykcyjnej, w tym zapewnienia optymalnej obsady kadrowej sądów odwoławczych orzekających w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie z 16 marca 2006 r., III SPP 10/06). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego (postanowienie z 6 stycznia 2006 r., III SPP 154/05, OSNP 2006 nr 21-22, poz. 342). Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego. Zauważenia wymaga, że skarżąca w rozpoznawanej przez SN skardze wniosła o zasądzenie kwoty 15 000 zł. SN uznał jednak za właściwe przyznanie skarżącej kwoty w wysokości 2 000 zł tytułem zadośćuczynienia. Przyznając kwotę w takiej wysokości SN miał na względzie (zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia z 11 marca 2014 r., III SPP 28/14), że w dacie złożenia skargi termin rozprawy był już wyznaczony, a zatem skarżąca wnosząc w tych okolicznościach skargę nie miała na celu realizacji podstawowej funkcji postępowania ze skargi, jakim jest wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu procesowego (postanowienie z 12 czerwca 2012 r., III SPP 21/12 i powołane tam orzecznictwo). SN wziął też pod uwagę, że z uzasadnienia skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania nie wynikało, by skarżąca znajdowała się w takiej sytuacji życiowej, w której zasądzenie wyższej kwoty zapewniłoby odpowiednią rekompensatę za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy.
W kontekście elementów branych pod uwagę przy określaniu wysokości zadośćuczynienia warto przytoczyć stanowisko SN z uzasadnienia postanowienia z 29 października 2014 r. (KSP 8/14, LEX nr 1532759), które zapadło – co prawda – w odniesieniu do postępowania karnego, ale w przywoływanym zakresie, może mieć zastosowanie per analogiam w odniesieniu do postępowania cywilnego. SN podkreślił bowiem, że w art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość ustawodawca określił granice limitujące wielkość przyznawanej, w następstwie uwzględnienia skargi na przewlekłość, kwoty. Już sama treść tej regulacji pozwala odrzucić, wyrażony w rozpoznawanej skardze, pogląd o tym, iż „w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania należy zasądzić 20 000 zł”, a „tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych sumę niższą”. Stosownie bowiem do treści przywołanego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, dolna granica możliwej do zasądzenia kwoty to 2 000 zł, przy czym rekompensata ta nie może przekroczyć 20 000 zł. W razie stwierdzenia przewlekłości postępowania obowiązkiem sądu jest zasądzenie kwoty w wysokości respektującej te ustawowe granice. Określając natomiast wysokość odpowiedniej – dla konkretnego uprawnionego – kwoty, sąd ma obowiązek uwzględnienia przy tym ujawnionych, w toku postępowania w przedmiocie skargi na przewlekłość, a mających znaczenie dla jej wymiaru, okoliczności. W szczególności powinien wziąć pod uwagę sam rodzaj dolegliwości spowodowanej dla strony opieszałością postępowania, czas trwania tej przewlekłości, jej przyczyny, charakter postępowania, w którym stwierdzono przewlekłość, a także wpływ strony na zaistnienie tej przewlekłości. Dopiero kompleksowa ocena wszystkich tych (niejednorodnych wszak w każdym postępowaniu) czynników pozwala prawidłowo określić zakres kwotowy przyznanej sumy pieniężnej. Obejmuje ona wszak niewymierne (ale i różne) straty moralne oraz (też konkretne, lecz w różnych postępowaniach – odmienne) faktyczne dolegliwości związane z przeciągającym się, bez racjonalnego usprawiedliwiającego powodu, postępowaniem sądowym.
Jako podsumowanie przedstawionego zagadnienia może posłużyć teza wyroku pilotażowego ETPCz w sprawie nieskuteczności skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki z 7 lipca 2015 r., nr 72287/10 w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (LEX nr 1749574), w którym wskazano, że: „Gwarancja „rozsądnego terminu” z art. 6 ust. 1 Konwencji służy zapewnieniu publicznego zaufania w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Innym celem tej gwarancji jest ochrona wszystkich stron postępowania sądowego przed nadmiernymi opóźnieniami proceduralnymi. Zwłaszcza w sprawach karnych jej celem jest to, by osoba oskarżona o popełnienie przestępstwa nie pozostawała nazbyt długo w niepewności co do swego losu. Podkreśla ona znaczenie bezzwłocznego wymierzenia sprawiedliwości, jako że zwłoka może zniweczyć skuteczność i wiarygodność [wymiaru sprawiedliwości]. Rozsądna długość postępowania musi zostać oceniona w świetle okoliczności danej sprawy oraz przy uwzględnieniu kryteriów wypracowanych w orzecznictwie [ETPCz], a w szczególności złożoności sprawy oraz zachowania skarżącego i właściwych organów władzy. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii, należy także uwzględnić znaczenie przedmiotu sporu dla skarżącego. Art. 6 ust. 1 Konwencji nakłada na Układające się Państwa obowiązek zorganizowania swych systemów prawnych w taki sposób, by ich sądy mogły sprostać wymogom tego przepisu, włącznie z obowiązkiem rozstrzygania spraw w rozsądnym terminie. Państwa są odpowiedzialne za opóźnienia wynikające z działania organów sądowych i innych władz. Są one również odpowiedzialne za opóźnienia w przedstawianiu sprawozdań i opinii wyznaczonych przez sąd biegłych. Państwo może zostać uznane za odpowiedzialne nie tylko za zwłokę w rozpatrzeniu danej sprawy, lecz również za niezwiększenie środków podejmowanych w przypadku narastania liczby spraw, lub za strukturalne braki w systemie sądowniczym powodujące opóźnienia. Rozstrzygnięcie problemu nierozsądnej zwłoki w postępowaniu sądowym może zatem wymagać od Państwa podjęcia szeregu środków legislacyjnych, organizacyjnych, budżetowych i innych.”
 
Renata Szelhaus
Sędzia Sądu Apelacyjnego w Warszawie

---