1. Wymogi formalne skargi kasacyjnej
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym – aby mogła zostać rozpoznana, musi odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[1] (dalej: „p.p.s.a.”). Ostatnia nowelizacja p.p.s.a. z 2017 r. zmodyfikowała nieco treść powyższego artykułu. Nowe jego brzmienie jest obecnie zasadniczo oparte na rozwiązaniu przyjętym w art. 398⁴ Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 176 § 1 p.p.s.a. zawiera wyliczenie elementów wyłącznie dla skargi kasacyjnej (zostaną one przedstawione poniżej), zaś w § 2 wyszczególniono elementy skargi kasacyjnej, których pominięcie stanowi usuwalny brak formalny. Zgodne z brzmieniem § 2 skarga kasacyjna powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Co istotne, uwagi na rozszerzenie możliwości rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych[2] wymóg, aby już na etapie wnoszenia takiej skargi strona określała, czy zrzeka się prawa do rozprawy, powinien w istotny sposób przyspieszyć rozpatrywanie skarg kasacyjnych.
Przewidziane w art. 176 p.p.s.a. wymagania można podzielić na dwie kategorie: pierwszą tworzą wymagania o charakterze formalnym związane z koniecznością wypełnienia przez wnoszącego pismo wymagań wskazanych w art. 45, art. 46 oraz art. 215 § 1 p.p.s.a., drugą zaś – wymagania o charakterze materialnym (konstrukcyjnym), przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej treścią art. 176 p.p.s.a.[3] Wskazać należy również, iż druga kategoria wymagań posiada charakter nieusuwalny. Oznacza to, że niedopełnienie wymagań materialnych skutkuje odrzuceniem skargi. Niespełnienie wymagań określonych w § 2 posiada charakter usuwalny (mogą one zostać uzupełnione)[4]. Uzupełnienie wymagań formalnych określonych w art. 176 § 2 p.p.s.a. następuje na podstawie art. 49 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że brak podpisu osoby składającej skargę jest brakiem usuwalnym. Z kolei brak wskazania, czy jest to podmiot uprawniony do sporządzenia skargi kasacyjnej, jest brakiem nieusuwalnym, skutkującym odrzuceniem skargi[5].
Jak wspomniano powyżej, ustawodawca przewiduje pewne wymagania właściwe tylko dla skargi kasacyjnej, o czym mowa również w art. 176 § 1 p.p.s.a. Wymaganiami materialnymi (konstrukcyjnymi), które zostały przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej są: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. 5) oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
P.p.s.a. nie przewiduje trybu usuwania braków skargi kasacyjnej w zakresie wymogów, które są szczególne tylko dla tego rodzaju pism[6]. Tym samym, niezachowanie wymogów właściwych tylko dla skargi kasacyjnej należy uznać za istotne i nieusuwalne braki w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.[7] Niespełnienie wymagań szczególnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. nie podlega więc sanacji[8]. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) nie może zatem skargi kasacyjnej uzupełniać, interpretować, ale w przypadku stwierdzenia, iż nie odpowiada ona wymogom przewidzianym w art. 176 p.p.s.a., w części nienadającej się do naprawienia w trybie art. 49 tej ustawy, odrzuca ją[9]. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny[10].
Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków[11]. Sąd nie może ani uściślać, ani korygować czy też formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej[12]. Tym samym, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia[13].
Oznaczenie zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia dotyczy wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powinno wskazywać nazwę sądu, nazwę orzeczenia, datę jego wydania oraz sygnaturę akt. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia powinno je jednoznacznie identyfikować. Zgodzić się należy z B. Dauterem, że błąd co do któregoś z tych elementów oznaczenia może być sprostowany jako oczywista omyłka pisarska[14].
NSA wypowiadał się również w kwestii redakcji skargi kasacyjnej. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych[15]. Należy mieć jednak na uwadze, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi i tym samym może być zrealizowany obowiązek nałożony na NSA w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych[16].
Zaskarżeniu podlega sentencja wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie ma bowiem regulacji, która umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Treść art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia[17]. Tym samym, uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie[18]. Strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i art. 185 p.p.s.a.[19]
Zgodnie z drugim, szczególnym dla skargi kasacyjnej, wymogiem konstrukcyjnym obowiązkiem sporządzającego skargę jest wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części. Brak spełnienia tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi, ponieważ sąd nie jest uprawniony do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia. Zgodzić się jednak należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że jeśli skarżący wnosi o uchylenie orzeczenia, nie ograniczając zakresu uchylenia, to w istocie przedmiotem zaskarżenia staje się całe orzeczenie[20].
Zaskarżenie orzeczenia w drodze skargi kasacyjnej w części jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają odrębne zaskarżenie tejże części. Jak wskazano w orzecznictwie NSA, możliwość zaskarżenia wyroku „w części” wynikająca z art. 176 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia są nie wszystkie z odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym wyroku, a nadto gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe (tj. nieobjęte skargą kasacyjną) rozstrzygnięcia, poza orzeczeniem o kosztach[21].
Wymogiem konstrukcyjnym o istotnym znaczeniu dla skargi kasacyjnej jest również przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne omówione zostaną w dalszej część artykułu. Należy w tym momencie jedynie wskazać, jak w orzecznictwie rozumie się pojęcie „przytoczenia podstaw kasacyjnych”. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pozwala to uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów[22]. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu „niewłaściwego zastosowania” przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie powinno być również na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem[23]. Jak wskazał NSA, spełnienie wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. jest „doniosłym elementem skargi kasacyjnej”. Wynika to z faktu, iż NSA pozbawiony jest prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów oraz stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Jest to konsekwencją związania sądu granicami skargi kasacyjnej[24]. Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny[25]. Sąd nie może uściślać ani w jakikolwiek sposób korygować treści skargi[26].
Wymaga podkreślenia, że w skardze kasacyjnej należy wskazać naruszenie konkretnych przepisów. W treści składanego środka weryfikacyjnego trzeba określić, jakie błędy popełnił sąd pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Przedstawienie jedynie ogólnych stwierdzeń o nieprawidłowościach nie pozwala na uwzględnienie tych zarzutów[27].
Nieodzownym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak on powinien być rozumiany albo stosowany[28]. W orzecznictwie przyjęto jednakże, że nie może to prowadzić do nałożenia na NSA obowiązku samodzielnej, merytorycznej, oceny prawnych wywodów uzasadnienia, i to w aspekcie obu możliwych sposobów naruszenia prawa materialnego, zamiast dokonania oceny, czyja interpretacja (sądu czy organu podatkowego) jest prawidłowa bądź też czy właściwe było zakwestionowanie przez sąd zastosowania prawa materialnego przez ten organ. Nie mieści się to w modelu kasacji[29].
Prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej wymaga wskazania w treści skargi prawidłowej wykładni kwestionowanych przepisów. Autor skargi kasacyjnej powinien wykazać w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany[30]. Wnoszący ten środek weryfikacyjny, w zakresie powyższego zarzutu, powinien sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu[31]. Sformułowanie w skardze kasacyjnej wniosku co do rozstrzygnięcia stanowi jeden z najistotniejszych jej wymogów, który wyznacza granice zaskarżenia[32].
Czwartym wymogiem materialnym skargi kasacyjnej, na który wskazuje art. 176 p.p.s.a., jest wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Brak w skardze kasacyjnej jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia powoduje, że skarga ta, pozbawiona jednego ze swych elementów konstrukcyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 p.p.s.a.[33].
Ostatnim, piątym wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak oznaczenia tego elementu uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Zwrot „zaskarżam w całości” nie określa żądania strony. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych – sąd nie może się domyślać intencji sporządzającego skargę[34].
 
2. Podstawy skargi kasacyjnej
Zakres weryfikacji orzeczeń sądowych oparty na instytucji skargi kasacyjnej jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Wynika to z faktu, iż nie każda wada orzeczenia sądowego może stanowić przyczynę jej wniesienia. Zgodnie z definicją zaproponowaną przez W. Piątka przez pojęcie „podstaw skargi kasacyjnej” należy rozumieć „określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku”[35]. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd pierwszej instancji wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane[36].
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania[37]. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny[38].
Art. 174 p.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Stanowią je: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw[39]. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku[40].
Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu[41]. Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Nie wolno mu też wiązać niepełnych wskazań kasatora z wcześniejszymi zarzutami stawianymi podczas postępowania przed organami czy sądem pierwszej instancji. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie[42]. Należy wskazać również, że według orzecznictwa domniemywanie woli skarżącego powołania jednej z podstaw kasacji nie daje się pogodzić zarówno z zasadą z art. 183 § 1 p.p.s.a., jak i samą konstrukcją szczególnego środka zaskarżenia, którym jest skarga kasacyjna[43].
Przyjęty model skargi kasacyjnej od momentu wejścia w życie p.p.s.a. był żywo dyskutowany w doktrynie – wzbudzał wiele wątpliwości i kontrowersji. Wskazać należy również (co będzie w pewnym stopniu istotne dla dalszych wywodów), że konstrukcja omawianej instytucji została w poważnym stopniu oparta przez ustawodawcę na odpowiedniej konstrukcji środka zaskarżenia zawartej w postępowaniu cywilnym. Poważne wątpliwości podnoszono zwłaszcza w stosunku do sformułowania drugiej z podstaw wniesienia skargi kasacyjnej, zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Pierwszą z przesłanek wniesienia skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez pojęcie „błędna wykładnia” przepisów prawa materialnego rozumieć należy „nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego”[44]. Z kolei przez pojęcie „niewłaściwe zastosowanie” prawa materialnego rozumie się „błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej”[45].
Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji[46]. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie.
Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego[47]. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie nie może więc odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii[48]. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie powinno być w swej istocie traktowane jako błąd polegający na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji[49].
Poprzeć należy w pełni stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować[50].
Dopuszczalne jest zarzucenie w treści skargi kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, wnoszący ten środek zaskarżenia powinien w pierwszej kolejności wskazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać, jaka powinna być właściwa wykładnia i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu[51]. Zarzut naruszenia prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu danego przepisu prawa, który powinien być zastosowany[52]. W takim przypadku należy wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia[53].
Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne. Nadto zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie[54].
Poprzeć należy stanowisko przedstawione w jednym z orzeczeń NSA, iż zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można utożsamiać z zarzutem niewłaściwego zastosowania tego prawa. Wprawdzie w procesie stosowania prawa jego wykładnia i zastosowanie mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak są one różnymi semantycznie i prawnie pojęciami, odrębnie wskazanymi jako podstawy kasacyjne w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.[55]
W orzecznictwie wskazano, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych[56].
Najpoważniejsze wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie wywoływała – i nadal wywołuje – druga z podstaw kasacyjnych, wskazana w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem poważnego sporu nadal jawi się odpowiedź na pytanie o to, czy w treści skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako zarzut umożliwiający skuteczne wniesienie tego środka zaskarżenia można traktować naruszenie przepisów proceduralnych przed organem administracji publicznej w trakcie podejmowania kwestionowanych następnie przed sądem pierwszej instancji rozstrzygnięć. Sposób interpretacji tej przesłanki był już przedmiotem wielu orzeczeń NSA podejmowanych od chwili wejścia w życie p.p.s.a. . W sposób wyczerpujący i ciekawy prezentuje cały zakres sporu o interpretację art. 174 pkt 2 p.p.s.a. J.P. Tarno, odnosząc się również do odmienności w rozumieniu zakresu możliwego zaskarżenia na podstawie tego przepisu, jakie istniały i nadal istnieją w poszczególnych izbach NSA[57]. Sam przepis art. 174 p.p.s.a. został poddany kontroli konstytucyjności w wyroku TK z 20 września 2006 r.[58] Obecnie wątpliwości w tym zakresie rozstrzyga omawiana w dalszej części artykułu uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r.[59]
W konsekwencji rozbieżności wynikających z orzecznictwa, jak również pojawiających się wątpliwości co do interpretacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., NSA zdecydował się po raz pierwszy – na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. – wydać w pełnym składzie uchwałę wyjaśniającą[60]. Przed pełnym składem NSA postawiono pytanie: Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?
Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: „Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych”. Powyższe stwierdzenie zawarte w uchwale zostało następnie doprecyzowane w treści jej uzasadnienia. W pkt III.4. uzasadnienia uchwały znalazło się znamienne stwierdzenie, że instytucja skargi kasacyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodna z przywołanymi konstytucyjnymi standardami przewidzianymi dla tego środka zaskarżenia. Prawdziwość tej tezy zależy jednak od spełnienia przedstawionych warunków w procesie stosowania prawa na płaszczyźnie postępowania sądowoadministracyjnego. Do treści uchwały trzech sędziów NSA zgłosiło zdania odrębne.
Przedstawiona w uchwale NSA z 26 października 2009 r. szeroka interpretacja podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może zaprzeczać takiemu konstruowaniu treści skargi kasacyjnej, w którym podstawowym przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie tego środka zaskarżenia jest zawsze konkretna norma proceduralna zawarta w p.p.s.a.[61]
Należy odnieść się również do kwestii konstruowania skargi kasacyjnej w zakresie wykazania „istotnego wpływu na wynik sprawy” jako podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Orzecznictwo wskazuje, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy[62]. Błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, gdyż postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy[63]. NSA w jednym z orzeczeń wskazał także, iż zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny „mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy” należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia[64].
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie[65]. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 tej ustawy i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić[66].
Dosyć częstą przyczyną wskazywaną przez strony jako wypełniającą art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli regulacji odnoszącej się do uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji[67]. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał „potencjalny związek przyczynowy”. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia[68]. Istotne w tym zakresie pozostaje również orzeczenie NSA, w którym wskazano, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie[69].
Tworząc zarzuty oparty na procedurze, należy pamiętać o możliwie pełnym sprecyzowaniu tego zarzutu. Samo wskazanie, że uszczerbku doznała którakolwiek z zasad postępowania dowodowego, nie jest wystarczające, aby tego rodzaju zarzut okazał się skuteczny. Dla celowego wykazania, że uchybiono zasadom, konieczne jest wytknięcie konkretnych nieprawidłowości w postępowaniu i wykazanie, jakie przepisy postępowania podatkowego zostały w ten sposób naruszone[70].
NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Wskazanie nieodpowiednich podstaw skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. W takich przypadkach skarga kasacyjna, jeżeli nie ma podstaw do jej odrzucenia, podlega oddaleniu. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, a tym samym nie stosują przepisów procedury podatkowej, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy[71].
Podstawę zarzutów kasacyjnych nie może stanowić samo negowanie oceny istniejących dowodów bądź kwestionowanie opartych na nich ustaleń faktycznych. Podobnie, nie może być skutecznym zabiegiem samo przedstawianie w kasacji własnej oceny dowodów. Podejmowane próby takich zabiegów stanowią niczym nieuprawnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w skarżonym wyroku[72].
 
3. Przymus adwokacko-radcowski
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania – stąd wynika ustanowiony przez art. 175 § 1 p.p.s.a. tzw. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu. W literaturze przedmiotu przyczynę wprowadzenia tego przepisu dostrzega się w dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz konieczności zwiększenia efektywności wniesionego środka zaskarżenia[73]. R. Hauser wskazuje, że „kasacja musi się ograniczyć wyłącznie do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów przygotowanych przez profesjonalistów”[74]. Ustawowe określenie dopuszczalności sporządzenia skargi kasacyjnej wyłącznie przez profesjonalnych pełnomocników prawnych jest więc związane z wysokimi wymogami formalnymi skargi kasacyjnej[75]. Istotą przymusu adwokacko-radcowskiego jest konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego – adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Powyższy wymóg ma charakter materialnoprawny, nie podlega tym samym sanowaniu[76].
Przez sporządzenie skargi kasacyjnej rozumie się nie tylko jej napisanie, ale także podpisanie, ponieważ to podpis wprost wskazuje osobę, która skargę sporządziła[77]. Co więcej, w opinii NSA jedynie podpis złożony pod skargą kasacyjną potwierdza, z punktu widzenia sądu oceniającego jej dopuszczalność, że przy konstruowaniu tego środka zaskarżenia brał udział, zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez art. 175 p.p.s.a., uprawniony „fachowy podmiot”[78].
Odrzuceniu podlega skarga kasacyjna sporządzona przez osobę podającą, że jest magistrem prawa, bez wskazania, że jest adwokatem lub radcą prawnym[79]. Brak wątpliwości, że osoba sporządzająca skargę kasacyjną powinna wyraźnie wskazać rodzaj wykonywanego zawodu uprawniającego do wniesienia skargi kasacyjnej zgodnie z treścią art. 175 p.p.s.a., jak również podać numer wpisu na listę, odpowiednio, adwokatów lub radców prawnych, umożliwiający jej zidentyfikowanie. W razie jakichkolwiek podejrzeń powziętych przez sąd w zakresie prawdziwości danych identyfikujących osobę sporządzającą skargę lub posiadania przez daną osobę uprawnień do wykonywania danego zawodu sąd powinien podjąć czynności zmierzające do sprawdzenia ich wiarygodności. Z tego punktu widzenia nie można w pełni poprzeć stanowiska wyrażonego w jednym z orzeczeń NSA, według którego posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego musi być udokumentowane wraz ze złożeniem skargi kasacyjnej lub przed upływem terminu do jej wniesienia[80]. Wymóg złożenia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu instytucji przymusu adwokacko-radcowskiego oznacza, iż złożenie jej w przewidzianym p.p.s.a. terminie jest możliwe wyłącznie przez osoby wskazane w art. 175 p.p.s.a. Nie jest więc dopuszczalne złożenie skargi kasacyjnej przez stronę z jednoczesnym złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym (w tym ustanowienie pełnomocnika w trybie art. 253 p.p.s.a.). Takie działanie strony uznać należy za skutkujące pojawieniem się nieusuwalnej wadliwości skargi kasacyjnej.
Brak zachowania przymusu adwokacko-radcowskiego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej jest brakiem, który nie podlega uzupełnieniu. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez stronę z naruszeniem art. 175 § 1-3 p.p.s.a. jest równoznaczne z brakiem kasacji, co uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej[81]. Nie można uznać za prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej przez aplikanta adwokackiego lub aplikanta radcowskiego na podstawie udzielonej substytucji przez adwokata (odpowiednio – radcę prawnego). Skutki wniesienia skargi kasacyjnej przez aplikantów na podstawie udzielonej substytucji będą tożsame ze skutkami sporządzenia skargi przez podmiot nieposiadający stosownych uprawnień zawodowych. Skarga kasacyjna podlegać więc będzie odrzuceniu.
Z treści przepisu art. 179 p.p.s.a. nie wynika, aby odpowiedź na skargę kasacyjną musiała być sporządzona przez podmiot określony w przepisie art. 175 tej ustawy[82].
Ustawodawca przewidział dwa wyjątki od ustanowionego w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusu adwokacko-radcowskiego. Po pierwsze, przymus ten nie obejmuje sędziów, prokuratorów, notariuszy, radców Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, profesorów lub doktorów habilitowanych nauk prawnych będących stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem. Z przymusu adwokacko-radcowskiego zwolnione są również skargi kasacyjne sporządzane przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka. Po drugie, przymus adwokacko-radcowski nie obejmuje skarg kasacyjnych wnoszonych przez: 1) doradcę podatkowego, wnoszącego skargę kasacyjną w sprawach obowiązków podatkowych, lub 2) rzecznika patentowego, wnoszącego skargę kasacyjną w sprawach własności przemysłowej (art. 175 § 3 p.p.s.a.).
Sporządzenie skargi kasacyjnej przez doradcę podatkowego w sprawach celnych (mimo bezpośrednich związków z prawem podatkowym) jest niedopuszczalne i uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 178 p.p.s.a.[83]
Należy podzielić stanowisko J.P. Tarno, że „wymaganie sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego jest spełnione także w przypadku, gdy zostanie sporządzona przez osobę wpisaną na listę adwokatów lub radców prawnych, chociaż zatrudnioną na innym stanowisku w organie administracji publicznej, pod warunkiem że zatrudnienie to nie stanowi podstawy do zawieszenia prawa do wykonywania zawodu”[84]. Z tego powodu nie można zgodzić się z jednym z orzeczeń NSA, iż skargę kasacyjną w imieniu organu administracji publicznej może sporządzić adwokat lub radca prawny bądź doradca podatkowy zajmujący stanowisko upoważniające go do działania jako organ[85].
Z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej z powodu niedopełnienia wymogu sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego nie jest dopuszczalne ponowne skorzystanie z prawa do wniesienia środka odwoławczego, bowiem prawo to zostało już skutecznie „skonsumowane”[86].
 
Rafał Stankiewicz
dr. hab. nauk prawnych; pracownik Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; radca prawny w OIRP w Warszawie; kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP

---