opublikowano: 2014-09-09 przez: Mika Ewelina

Ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp) w art. 2, czyli w słowniczku pojęć, nie wprowadza odrębnej definicji pełnomocnictwa. Dlatego na mocy art. 14 Pzp, zawierającego odesłanie do Kodeksu cywilnego (dalej: Kc), pojęcie pełnomocnictwa w Prawie zamówień publicznych należy definiować przez pryzmat regulacji Kc.

Na potwierdzenie powyższego można przywołać wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 20 stycznia 2004 r. (V CA 2344/03), w którym podkreślono, że: Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że ustawa o zamówieniach publicznych, będąca w przeważającej części aktem funkcjonalnym (proceduralnym), nie tylko nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, ale wręcz nakazuje je stosować. 

Pojęcie oraz rodzaje pełnomocnictwa

Z uwagi na charakter pełnomocnictwa wyróżnia się pełnomocnictwo materialne (do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności prawnych, regulowane przez Kodeks cywilny) i procesowe (do dokonywania czynności przed sądem, normowane w Kodeksie postępowania cywilnego – dalej: Kpc).
Pełnomocnictwo zatem, w znaczeniu materialnym, to instytucja prawa cywilnego (odmiana przedstawicielstwa) pozwalająca mocodawcy na posłużenie się inną osobą, która przez złożenie własnego oświadczenia woli w imieniu mocodawcy – doprowadza do wywarcia skutków bezpośrednio w sferze prawnej mocodawcy.[1]
W świetle art. 98 Kc wyróżnia się podział pełnomocnictwa na: ogólne (do czynności zwykłego zarządu), rodzajowe (do określonego rodzaju czynności) oraz szczególne (do dokonania konkretnej czynności).
Nie sposób pominąć w tym miejscu prokury, która jest szczególnym rodzajem pełnomocnictwa, udzielanym przez „przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa” (art. 109¹ § 1 Kc). Według Kc prokura powinna zostać pod rygorem nieważności udzielona na piśmie, a funkcję prokurenta może pełnić wyłącznie osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych. 
Pokrótce należy też wspomnieć o podziale wprowadzonym ze względu na to, kto udziela pełnomocnictwa, a mianowicie: pełnomocnictwie głównym (udzielonym przez mocodawcę) oraz substytucyjnym (udzielonym przez pełnomocnika w imieniu i ze skutkami dla mocodawcy). Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że w myśl art. 106 Kc pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Ogólnym założeniem ustawodawcy jest więc ograniczenie substytucji ze względu na fakt, że istotą pełnomocnictwa jest zaufanie łączące mocodawcę i pełnomocnika. Działania substytuta (pełnomocnika ustanowionego przez pełnomocnika) odnoszą skutki bezpośrednio w sferze mocodawcy. Nie ma to równocześnie wpływu na umocowanie pełnomocnika głównego (nie uchyla go ani nie uszczupla).[2] Wymaga również zaznaczenia fakt, że umocowanie substytuta może mieć zakres węższy lub tożsamy z umocowaniem pełnomocnika głównego, nie może natomiast mieć zakresu szerszego.

Treść pełnomocnictwa

Aby ustalić zakres umocowania, a tym samym na przykład, czy pełnomocnik jest uprawniony do ustalania dalszych pełnomocników, należy sięgnąć do treści pełnomocnictwa, a interpretując ją – odwołać się do ogólnych reguł interpretacyjnych oświadczeń woli. Takie stanowisko zostało wyrażone także wprost w orzecznictwie wykształconym na gruncie zamówień publicznych, a mianowicie: Zdaniem Izby, wyjaśniając treść kwestionowanego pełnomocnictwa, należy się oprzeć na treści art. 65 § 1 Kc, z którego wynika, iż „oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje”, gdyż okoliczności, w których oświadczenie woli zostało złożone, mogą mieć istotny wpływ na wynik tego tłumaczenia, niejednokrotnie bowiem to one konstruują taką, a nie inną treść oświadczenia, określającą zamierzone przez składającego je skutki (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95 OSNC 1995/12, poz. 168). Zasady tłumaczenia oświadczeń woli wymagają uwzględnienia całego złożonego oświadczenia woli, a nie tylko wybranego dowolnie fragmentu (wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 26 sierpnia 1994 r., I CKN 100/94).[3]
Prawidłowo skonstruowane pełnomocnictwo nie powinno zawierać zwrotów niejednoznacznych i niejasnych, określając wyraźnie zakres podmiotów, których dotyczy, i czynności, do jakich umocowuje. Jako przykład sformułowań, których należy unikać, można podać wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie, zgodnie z którym: zwrot, iż pełnomocnik procesowy jest uprawniony do reprezentowania skarżącego w innych postępowaniach toczących się na podstawie obowiązujących przepisów jest nieprecyzyjny i niedookreślony.[4]

Forma pełnomocnictwa dla potrzeb zamówień publicznych

Mimo że ustawa Prawo zamówień publicznych nie zastrzega dla pełnomocnictwa szczególnej formy, to w związku z zasadą pisemności wprowadzoną art. 9 ust. 1 Pzp oraz brzmieniem, art. 82 ust. 2 Pzp, statuującym, że: ofertę składa się, pod rygorem nieważności w formie pisemnej (…) oraz kolejno z art. 14 Pzp, odsyłającym do odpowiedniego stosowania do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia przepisów Kodeksu cywilnego – wywieść należy, że pełnomocnictwo zarówno do złożenia oferty, do podejmowania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak i do wnoszenia środków ochrony prawnej powinno zostać udzielone w formie pisemnej. Tym samym nieuprawnione jest, aby w ramach postępowania żądać pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego bądź z podpisem notarialnie poświadczonym.[5]

Wygaśnięcie pełnomocnictwa

Ze względu na fakt, że w odniesieniu do wygaśnięcia pełnomocnictwa stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego – co do zasady umocowanie trwa dopóty, dopóki nie zostanie odwołane (art. 101 § 1 in principio Kc) oraz wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika (art. 101 § 2 in principio Kc). Wygaśnięcie pełnomocnictwa powodują także: zrzeczenie się umocowania przez pełnomocnika oraz fakt, że wystąpią okoliczności, które przewidziano w treści pełnomocnictwa; utrata osobowości przez osobę prawną będącą mocodawcą lub pełnomocnikiem; dokonanie przez pełnomocnika czynności prawnej, do której został upoważniony, jeśli był umocowany jedynie do dokonania tej czynności; a także wygaśnięcie stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.

Pełnomocnictwo konsorcyjne

Jak już wskazano, Prawo zamówień publicznych nie przewiduje odrębnej regulacji odnoszącej się do pełnomocnictwa, zawiera ono jednakże szczególne uregulowania związane ze specyfiką przedmiotu – zamówień publicznych.
W pierwszej kolejności należy wymienić przepis art. 23 ust. 2 Pzp, który nakłada na wykonawców mogących wspólnie ubiegać się o udzielenie zamówienia obowiązek ustanowienia pełnomocnika. Kwestia ta nastręcza sporo problemów. W orzecznictwie podkreśla się, że mimo braku sankcji za niewyznaczenie pełnomocnika przez konsorcjantów, to celem wprowadzenia tego wymogu jest niewątpliwie ustalenie i ułatwienie zamawiającym przekazywania i otrzymywania oświadczeń i zawiadomień do i od jednego pełnomocnika, a nie każdego z wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia.[6] Bowiem w przypadku wyznaczenia pełnomocnika przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia zamawiający powinien wysyłać pisma na wskazany adres pełnomocnika, a nie jest zobligowany do czynienia tegoż w odniesieniu do każdego z członków konsorcjum. Jednak jeśli konsorcjanci nie wykonają ciążącego na nich obowiązku i nie ustanowią pełnomocnika, to ich czynności odniosą skutek pod warunkiem, że każde pismo zostanie podpisane przez każdego z wykonawców działających wspólnie.[7]
Teoretycznie pełnomocnikiem wykonawców, którzy wspólnie ubiegają się o udzielenie zamówienia, może zostać każdy. W praktyce natomiast pełni ją jeden z członków konsorcjum. Wyraża to m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 27 maja 2010 r.: Pełnomocnikiem wykonawców może być jeden z członków konsorcjum, nazywany zwyczajowo liderem, albo osoba trzecia.[8]
Istotne jest także orzeczenie KIO z 5 lutego 2009 r., w którym stwierdzono, że: Izba podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt KIO/UZP/300/08, że w przypadku, gdy o zamówienia publiczne ubiegają się dwaj wykonawcy występujący wspólnie dla uznania, że wykonawcy ustanowili pełnomocnika, wystarczające jest, aby jeden z wykonawców udzielił pełnomocnictwa drugiemu z nich.[9] Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem KIO prawo pełnomocnika odnosi się do działania w imieniu wskazanego konsorcjum utworzonego przez dwa podmioty i brak jest podstaw do uznania, by osoba upoważniona mogła na podstawie takiego pełnomocnictwa reprezentować któregokolwiek z członków konsorcjum występującego w danym postępowaniu samodzielnie.[10]
Jak wynika z orzecznictwa, na skuteczność pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie wpływa okoliczność, iż pełnomocnictwo zostało udzielone w kilku odrębnych oświadczeniach[11], a zatem pełnomocnictwo nie musi zostać udzielone w jednym dokumencie. Wystawienie odrębnych pełnomocnictw, a identycznych co do zakresu i osoby pełnomocnika, nie niweczy skuteczności tej czynności prawnej.[12]
Omawiany art. 23 ust. 2 Pzp dotyczy kwestii reprezentowania ich w postępowaniu o udzielenie zamówienia albo reprezentowania w postępowaniu i zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Wskazuje się zatem, że przykładowe ograniczenie pełnomocnictwa tylko do złożenia oferty nie będzie spełniało wymagań art. 23 ust. 2 Pzp.[13]

Charakter pełnomocnictwa na gruncie Prawa zamówień publicznych

Mając na uwadze specyfikę zamówień publicznych, można powziąć wątpliwość, jaki charakter ma pełnomocnictwo wymagane na gruncie ustawy Pzp. Pełnomocnik bowiem dokonuje czynności wielorodzajowych, np. składa ofertę, wnosi odwołanie czy też podpisuje umowę. W związku z powyższym każda z tych czynności jest na tyle odmienna, że może wymagać umocowania o różnym charakterze.
Po pierwsze, podkreśla się, że do złożenia oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wystarczające jest pełnomocnictwo ogólne. W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie jest wymagane pełnomocnictwo do poszczególnej czynności – żaden przepis ustawy nie wymaga pełnomocnictwa szczególnego dla złożenia lub podpisania oferty w sprawie zamówienia publicznego. Stosownie do treści art. 98 Kc do złożenia oferty wystarczające jest pełnomocnictwo ogólne, gdyż czynność ta nie wykracza poza zakres czynności zwykłego zarządu.[14]
Zatem w ramach pełnomocnictwa ogólnego, tj. nieprzekraczającego zakresu czynności zwykłego zarządu, możliwe jest:

• podpisanie oferty przetargowej,

• podpisanie pytań zadawanych do treści SIWZ,

• podpisanie umowy o wykonanie zamówienia publicznego.[15]

Oczywiste jest także, że wystarcza ono również do podpisywania załączników do oferty czy też do potwierdzania za zgodność z oryginałem dokumentów, które są załączone do oferty.[16] Tym samym przyjmuje się, że pełnomocnictwo ogólne nie upoważnia do wniesienia środka ochrony prawnej.
W orzecznictwie został równocześnie utrwalony pogląd, że do wnoszenia środków ochrony prawnej konieczne jest pełnomocnictwo szczególne lub rodzajowe, przy czym stwierdza się, że: Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują wprawdzie pojęcia pełnomocnictwa rodzajowego, jednakże, jak stwierdził w wyroku z 4 listopada 1998 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt II CKN 866/97), pełnomocnictwo rodzajowe powinno określać rodzaj czynności prawnej objętej umocowaniem oraz jej przedmiot.[17]
W postanowieniu Zespołu Arbitrów z 31 maja 2006 r. (sygn. akt UZP/ZO/0-1556/06) podkreślono, że: Do odwołania zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 1 marca 2006 r. udzielone przez Zamawiającego radcy prawnemu (…). Pełnomocnictwo upoważniało wyżej wymienionego do reprezentowania przed różnymi organami, w tym cyt. „w szczególności również w postępowaniach odwoławczych przed zespołami arbitrów z listy prowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych…” (…) W ocenie Zespołu Arbitrów orzekających w niniejszej sprawie Odwołujący winien wykazać się pełnomocnictwem rodzajowym, pełnomocnictwem materialnym, udzielonym na podstawie przepisów prawa materialnego (Kodeksu cywilnego). Można mieć wątpliwości, czy w przypadku radców prawnych i adwokatów wystarczające jest pełnomocnictwo procesowe, udzielone na podstawie przepisów Kodeksów postępowania cywilnego. (…) W ocenie Zespołu Arbitrów pełnomocnictwo do wniesienia odwołania winno mieć również charakter szczególny, tzn. z jego treści winno wynikać, że dotyczy ono co najmniej konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez danego zamawiającego. Podobne zdanie wyrażono w postanowieniu Zespołu Arbitrów z 5 maja 2006 r. (UZP/ZO/0-1225/06), stwierdzając mianowicie, że: do wniesienia przedmiotowego odwołania (…) winien się legitymować pełnomocnictwem rodzajowym, szczególnym, upoważniającym go do wniesienia odwołania w tej sprawie lub w tego rodzaju sprawach i ewentualnie reprezentowania mocodawcy na rozprawie przed Zespołem Arbitrów.
Sąd Okręgowy w Radomiu, w orzeczeniu z 7 marca 2006 r. stwierdził, że: do występowania ze środkami ochrony prawnej, do których należy protest, odwołanie i skarga do sądu, konieczne jest pełnomocnictwo określające rodzaj czynności (w niniejszej sprawie złożenie odwołania). (…) takiego warunku nie spełnia przedłożone do akt pełnomocnictwo zawierające sformułowania „reprezentowanie w postępowaniu o udzielenie zamówienia czy w postępowaniu przetargowym” jako ogólne i niewskazujące na konkretny rodzaj czynności.[18]
Nie sposób jednak pominąć faktu, że wbrew dominującemu poglądowi zapadały orzeczenia, w których stwierdzano, że jeżeli pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego i zawarcia umowy, to tym samym jest także upoważniony do wnoszenia środków ochrony prawnej.[19]

Pełnomocnictwo do wniesienia odwołania – materialnoprawne czy procesowe?

Na tym tle pojawia się wątpliwość, czy pełnomocnictwo do wniesienia odwołania ma charakter materialnoprawny czy też procesowy. Odpowiedź na wyżej postawione pytanie ma znaczenie o tyle, o ile wpływa na możliwość ustanowienia substytuta. Bowiem, jak już wcześniej podkreślono, w świetle przepisów Kodeksu cywilnego ustanowienie dalszego pełnomocnika możliwe jest jedynie wówczas, gdy wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Innymi słowy, przy przyjęciu materialnego charakteru omawianego pełnomocnictwa należałoby je oceniać przez pryzmat art. 106 Kc.
Jeśliby natomiast pełnomocnictwo do wniesienia odwołania zostało zaklasyfikowane jako procesowe, to na mocy uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 91 Kpc), pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa umocowanie do: (…) 3) udzielania dalszego pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu. 
Kwestia ta była rozpoznawana przez KIO, która w wyroku z 10 marca 2009 r. stwierdziła, że: W ocenie Izby brak jest podstaw do uznania, że pełnomocnictwo do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jest pełnomocnictwem procesowym regulowanym przez przepisy art. 86 i następne Kodeksu postępowania cywilnego.[20] Jako uzasadnienie powyższego wskazano brak w ustawie Prawo zamówień publicznych normy odsyłającej do stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w przedmiocie pełnomocnictw oraz równoczesne takowe odesłanie do Kodeksu cywilnego.
Reasumując, udzielenie odpowiedzi na pytanie o materialnoprawny bądź procesowy charakter uprawnienia do wniesienia odwołania pozwala rozstrzygnąć kwestię dotyczącą oceny, czy pełnomocnik w ramach swoich uprawnień jest ex lege umocowany do ustanawiania dalszych pełnomocników (przy przyjęciu charakteru procesowego – zastosowanie Kpc) czy też musi to wynikać z jego treści, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa (art. 106 Kc).
Przyjęcie materialnoprawnego charakteru omawianego pełnomocnictwa zawiera w sobie nakaz stosowania do oceny jego treści art. 106 Kc. W związku z powyższym substytut może zostać ustanowiony wyłącznie w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Należy przy tym bezwzględnie pamiętać, co już zostało wcześniej podkreślone, że zakres uprawnień substytuta nie może być szerszy niż zakres przyznany pełnomocnikowi głównemu.

Pełnomocnictwo do wniesienia skargi na orzeczenie KIO

Natomiast ustawa Prawo zamówień publicznych nie zawiera szczególnej regulacji odnoszącej się do pełnomocnictwa udzielanego do występowania przed sądem. Zgodnie z art. 198a ust. 2 Pzp w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej. Z powyższego wynika zatem, że odpowiednie zastosowanie znajdą również ogólne przepisy Kpc dotyczące postępowania sądowego, w tym przepisy o pełnomocnictwie.[21] A zatem wybór osób, które będą mogły być pełnomocnikami w postępowaniu sądowym, będzie ograniczony.[22]
Z powyższego wynika równocześnie, że: jeśli (…) osoba, która została ustanowiona na podstawie art. 23 ust. 2 pełnomocnikiem konsorcjum w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie wykaże, że spełnia jednocześnie wymagania określone w art. 87 § 1 lub 2 Kpc, to nie będzie ona mogła działać jako pełnomocnik strony w procesie zainicjowanym wniesieniem skargi na wyrok Izby.[23]
Reasumując, osoby będące pełnomocnikiem w procesie zainicjowanym wniesieniem skargi na orzeczenie KIO powinny spełniać wymagania zakreślone w art. 87 Kodeksu postępowania cywilnego. A zatem funkcje pełnomocnika mogą pełnić cztery kategorie (rodzaje) podmiotów:

• pełnomocnicy profesjonalni (adwokaci, radcy prawni, rzecznicy patentowi w sprawach własności przemysłowej);

• osoby związane z mocodawcą umowami cywilnoprawnymi (sprawujące zarząd majątkiem lub interesami strony lub pozostające ze stroną w stałym stosunku zlecenia, jeśli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia);

• osoby powiązane ze sobą procesowo (współuczestnik sporu);

• osoby związane stosunkiem bliskości (rodzice, małżonek, rodzeństwo, zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia).[24]

Wątpliwości na tym tle ostatecznie rozwiał Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu do postanowienia z 27 maja 2010 r. (III CZP 25/10) stwierdził: Regulacja zawarta w art. 23 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych nie zmienia zasad dotyczących ustanawiania pełnomocników procesowych. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych wynika, że obejmuje ono reprezentowanie wykonawców jedynie w postępowaniu o udzielenie zamówienia albo [reprezentowanie – przyp. aut.] w postępowaniu i zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Do tak zawartej umowy mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictw. Postępowanie wywołane skargą wniesioną od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej nie jest już postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, lecz postępowaniem sądowym, do którego zgodnie z art. 198a ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy rozdziału, w którym umieszczony jest ten przepis, nie stanowią inaczej. W postępowaniu tym, oprócz przepisów dotyczących postępowania apelacyjnego, mają także zastosowanie przepisy ogólne dotyczące postępowania procesowego, w tym przepisy o pełnomocnictwie procesowym. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zawierają odrębne w stosunku do ogólnych przepisów zawartych w Kodeksie cywilnym oraz innych ustawach regulacje odnoszące się do pełnomocnictwa procesowego. Różnice dotyczą m.in. ograniczenia swobody wyboru osób, które mogą być pełnomocnikiem procesowym (por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 lipca 2008 r., III CZP 154/07, OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 133). Ograniczenia te dotyczą także pełnomocnika, o którym stanowi art. 23 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.
 
Irena Skubiszak-Kalinowska
radca prawny, były arbiter z listy Prezesa UZP, wykładowca na Podyplomowym Studium Zamówień Publicznych UW oraz Przygotowanie i Zarządzanie Projektami Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w SGH, ekspert zamówień publicznych przy Ministerstwie Gospodarki oraz członek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych

Źródło: Temidium 4 (65) 2011