Odszkodowanie za grunty warszawskie utracone na mocy dekretu Bieruta
opublikowano: 2018-03-21 przez:
Wstęp
W czasie II wojny światowej większość nieruchomości warszawskich uległa całkowitemu zniszczeniu lub poważnemu uszkodzeniu. Odbudowa stolicy wymagała podjęcia przez ówczesne władze zorganizowanych i spójnych działań. Tragiczna sytuacja mieszkańców stolicy wymagała, aby były to działania szybkie, a nawet natychmiastowe. Praktyka pokazała jednak, że niezwłoczne podjęcie tych działań utrudniała niepewność w zakresie stanu prawnego tysięcy nieruchomości, zwłaszcza tych, których dokumentacja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Ponadto wielu właścicieli nie wróciło z wojny i nie było nawet wiadomo, czy w ogóle żyją[1].
W zaistniałej sytuacji ówczesne władze państwowe zdecydowały się na przyjęcie rozwiązania skrajnego, które w ostatnich miesiącach nadal budzi wiele emocji, mianowicie wydały Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy[2] (dalej: „Dekret”). Z dniem 21 listopada 1945 r., na mocy Dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Jak stanowi art. 1 Dekretu, stało się tak „w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania”. Dekret ten w sposób diametralny zmienił stan prawny większości nieruchomości warszawskich. Kwestii tej nie sposób pominąć, choć w skali kraju ma ona charakter lokalny.
Pierwszym aktem wykonawczym do Dekretu było rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy[3], które w § 2 ust. 1 stanowiło, że „obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy odbywa się z urzędu lub na wniosek dotychczasowego właściciela”. Rozporządzenie to obowiązywało jedynie do 9 lutego 1948 r., tj. do momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy[4] Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 dnia kwietnia 1946 r., następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Grunt zaś uważano za objęty w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie (§ 3 rozporządzenia).
1. Kwestia obowiązywania Dekretu
Pomimo wyrażanego przez niektórych poglądu, że Dekret już nie obowiązuje[5], stanowisko takie nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Szeroko do tego poglądu ustosunkował się Juliusz Bennich-Zalewski[6], wskazując na szereg argumentów potwierdzających obowiązywanie przepisów Dekretu. Za faktem obowiązywania Dekretu przemawia także orzecznictwo. Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) w wyroku z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244) podkreślił, że przepisy art. 7 ust. 4 i 5 Dekretu pozostają nadal w mocy pomimo wygaśnięcia niektórych praw określonych w Dekrecie. Na podobnym stanowisku stanął SN w wyroku z 7 października 2016 r. (I CSK 717/15, Legalis nr 1564910). Fakt obowiązywania Dekretu podsumował Sąd Apelacyjny w Warszawie (dalej: „SA”) w wyroku z 25 stycznia 2017 r. (VI ACa 1079/15, Legalis nr 1637012): „Zgodnie z wolą ustawodawcy, dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) jest aktem prawnym nadal obowiązującym, pozostawionym bez zmian nawet po zmianach ustrojowych, które miały miejsce w początku lat 90. XX wieku. Skoro zaś tak, to sądy powszechne zobowiązane są chronić i szanować wynikłe z niego prawa, na równi z prawami, których źródłem są inne akty prawne oraz zgodne z nimi czynności prawne obywateli”.
2. Przesłanki uwzględnienia wniosku
Zgodnie z art. 7 ust. 1 Dekretu „dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną”.
Ustęp 2 tego artykułu przewidywał, że „gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej”.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 Dekretu w razie uwzględnienia wniosku gmina ustalała, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy oraz określała warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach, dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4).
Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny (dalej: „TK”), w myśl art. 7 ust. 1 Dekretu dotychczasowy właściciel gruntu (jak też prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby reprezentujące jego prawa, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu), mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa własności czasowej (następnie wieczystej dzierżawy i użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy. Jednocześnie na gminę nałożono obowiązek uwzględnienia wniosku, co powodowało, że wraz ze złożeniem wniosku były właściciel nabywał ekspektatywę uzyskania prawa do nieruchomości[7].
Zgodnie z art. 7 Dekretu osoba uprawniona mogła liczyć na ustanowienie: prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym, prawa zabudowy za opłatą symboliczną albo dzierżawę wieczystą innego gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie. W sytuacji zaś nieprzyznania wieczystej dzierżawy gruntu lub prawa zabudowy dotychczasowemu właścicielowi, na podstawie art. 7 ust. 5 w zw. z art. 9 Dekretu, przysługiwało odszkodowanie. W każdym przypadku po stronie dotychczasowego właściciela nieruchomości, który złożył wniosek w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 Dekretu, powstawała ekspektatywa zrekompensowania utraconego ex lege prawa własności poprzez ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną na dotychczasowym gruncie lub na gruncie o równej wartości użytkowej, ewentualnie wypłaty odpowiedniego odszkodowania. Każde inne rozstrzygnięcie, podjęte wbrew przepisom Dekretu, powodowało uszczuplenie w majątku dotychczasowego właściciela.
Należy przy tym zaznaczyć, że omawiany w niniejszym artykule zwrot nieruchomości nie dotyczy sytuacji, gdy poprzedni właściciel działki dekretowej pozbawiony został faktycznej możliwości władania nią przed datą graniczną wskazaną w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[8]. Zgodnie bowiem z treścią przywołanej regulacji przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie Dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
3. Podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa
Zgodnie z treścią art. 160 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego[9] (dalej: „k.p.a.”), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw[10] (dalej: „ustawa z 17 czerwca 2004 r.”), stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieobowiązującego już[11] art. 418 Kodeksu cywilnego[12] (dalej: „k.c.”).
Wprawdzie na mocy przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. art. 160 k.p.a. został uchylony, jednakże – zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy – do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy m.in. art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. Podsumowując, do spraw wszczętych przed 1 września 2004 r. podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa jest uchylony art. 160 k.p.a.[13]
Niezależnie jednak od brzmienia art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., od dnia 1 września 2004 r. odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji dochodzić można wyłącznie na drodze powództwa do sądu powszechnego.
Za powyższym opowiedział się SN w uchwale z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10, Legalis nr 299305), stwierdzając, że „do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych[14]. Art. 160 § 1 k.p.a. stanowi zatem samodzielną, wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę będącą następstwem wydania decyzji rażąco naruszającej prawo lub decyzji nieważnej. Oznacza to, że w danym postępowaniu sąd zwolniony jest z konieczności ustalenia bezprawności działania organu – wynika to z faktu stwierdzenia nieważności decyzji – jednakże musi ustalić, czy doszło do powstania szkody i czy istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. Każdorazowo na stronie powodowej spoczywa więc obowiązek wykazania istnienia szkody i tego związku.
Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 160 k.p.a. nie zawierał regulacji dotyczącej przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.c. Z uwagi na publicznoprawny charakter decyzji administracyjnych i organów je wydających istotne znaczenie dla określenia przesłanek tej odpowiedzialności ma przepis art. 417 k.c., regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa. Ponadto w zakresie określenia rozmiaru szkody i związku przyczynowego między wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej a szkodą zastosowanie znajdują przepisy art. 361-363 k.c. Powyższe determinuje również zakres faktów, które obowiązana jest udowodnić strona domagająca się odszkodowania z tego tytułu.
4. Tryb dochodzenia odszkodowania i szkoda rzeczywista
W kwestii podstawy i trybu dochodzenia odszkodowania za szkodę zasadne jest odwołanie się do przywoływanego już wyroku z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244), w którym SN stanął na stanowisku, że „stwierdzenie przed dniem utraty mocy obowiązującej art. 160 k.p.a. nieważności orzeczenia administracyjnego, odmawiającego uwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, otwiera możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu”.
Zgodnie z art. 7 ust. 5 Dekretu dopiero w razie nieprzyznania uprawnionemu prawa użytkowania wieczystego gruntu powstaje obowiązek odszkodowawczy[15]. Pierwotnie był to obowiązek gminy istniejący na podstawie art. 9 Dekretu. Obowiązek ten nie mógł jednakże być zrealizowany ze względu na niewydanie przepisów wykonawczych na podstawie art. 9 ust. 3 Dekretu. Poza tym zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[16] wygasły prawa do odszkodowania przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 Dekretu, co zostało następnie potwierdzone w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. SN podkreślił jednak, że z uwagi na wciąż obowiązujące przepisy art. 7 ust. 4 i 5 Dekretu, aktualna pozostaje możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego rzeczonego albo innego gruntu i dopiero nieprzyznanie następcom prawnym dawnych właścicieli takiego prawa otworzy im drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Źródłem doznanej szkody będzie zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa lub uznana prawomocnym wyrokiem za nieważną decyzja dekretowa. Wynikająca zaś z tej decyzji szkoda stanowić musi szkodę rzeczywistą w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a.
Podobne stanowisko wyraził SA w wyroku z 4 lipca 2013 r. (I ACa 197/13, Legalis nr 737192): „szkoda wywołana wadliwą decyzją dekretową, sprzecznie z prawem odmawiająca uwzględnienia wniosku złożonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. Warszawy miała charakter rzeczywisty, polegała bowiem nie tylko na pozbawieniu poprzednich właścicieli własności budynków, ale przejawiała się również w uszczupleniu majątków należących do tych osób albo ich następców prawnych o wartość wskazanej ekspektatywy, względnie prawa majątkowego. (…) Wydanie wadliwej decyzji nadzorczej, z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, uszczuplało majątki osób uprawnionych albo ich następców prawnych o wskazaną wartość, prowadziło więc do straty po stronie tych osób”.
5. Komisja weryfikacyjna
Należy w tym miejscu wspomnieć, że z dniem 5 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa[17]. Na mocy art. 3 tej ustawy została utworzona Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, czyli tzw. Komisja weryfikacyjna. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, podstawowym celem tej komisji jest zweryfikowanie prawidłowości wydanych decyzji dekretowych oraz usunięcie skutków naruszeń prawa, jakie miały miejsce w trakcie trwających postępowań.
Komisja weryfikacyjna, jako organ administracji publicznej, od początku czerwca 2017 r. bada zgodność z prawem decyzji administracyjnych w sprawie reprywatyzacji warszawskich nieruchomości. Zgodnie z art. 29 przywołanej ustawy może ona utrzymać w mocy decyzję reprywatyzacyjną (tzn. uznać słuszność zwrotu nieruchomości) albo uchylić ją i podjąć decyzję merytoryczną, która pozwoli odebrać bezprawnie pozyskaną nieruchomość. Może też uchylić decyzję reprywatyzacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który ją wydał, wraz z wiążącymi wskazaniami co do dalszego postępowania, ewentualnie stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
Abstrahując od oceny zasadności powołania Komisji weryfikacyjnej, gdyż powinno to stać się przedmiotem odrębnego opracowania, trzeba zasygnalizować, że jej powstanie narusza konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy, powiela kompetencje prokuratora oraz wymusza pierwszeństwo postępowania rozpoznawczego przed postępowaniem toczącym się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub SN, które, jeśli się toczy, musi ulec zawieszeniu. Co więcej, należy zwrócić uwagę na marginalne znaczenie prac Komisji – kolegialnie orzekający dziewięcioosobowy organ nie będzie w stanie zweryfikować wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych. Jest oczywiste, że Komisja weryfikacyjna rozpozna jedynie ułamek spraw, a brak określenia kryteriów kolejności ich rozpoznawania spowoduje, że wybór padnie tylko na te sprawy, które mogą budzić większe zainteresowanie medialne, czego już dowodzą dotychczasowe działania Komisji.
6. Ustalenie wysokości odszkodowania
Przechodząc do problemu ustalenia wartości odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa na mocy Dekretu, warto zwrócić uwagę na orzecznictwo SN, który już kilkakrotnie wypowiadał się w tej kwestii.
W wyroku z 6 marca 2008 r. (I CSK 472/07, Legalis nr 95705) SN stanął na stanowisku, że „pomimo trudności z ustaleniem wartości odszkodowania za grunt przejęty przez państwo na podstawie dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (…), powinno ono odpowiadać jego rzeczywistej wartości”. Dodatkowo w ocenie SN „wysokość odszkodowania za grunty warszawskie ustala się na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, a nie tych sprzed lat”. SN zwrócił przy tym uwagę, że nawet „późniejsze nieuchronne wywłaszczenia nie ma obecnie wpływu na wysokość odszkodowania”[18].
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że „odpowiednie” stosowanie przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość może dotyczyć jedynie jej stanu z daty objęcia prawa własności, tj. 21 listopada 1945 r. Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że również wartość nieruchomości winna zostać ustalona na dzień wejścia w życie Dekretu. Pomocniczo należy w tym względzie zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego: „Przyznanie rekompensaty pieniężnej w trybie art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno nastąpić na podstawie wartości rynkowej działki, jaką ma ona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie na dzień 21 listopada 1945 roku, gdyż tak ustalona wysokość odszkodowania pozwala później osobie uprawnionej na odtworzenie swojej sytuacji majątkowej, jaką miała ona przed wywłaszczeniem”[19].
Przyjęcie wartości nieruchomości, czyli poziomu cen z dnia wyceny – przy założeniu, że data ta odpowiada dacie wydania decyzji o odszkodowaniu – jest zgodne z ogólną regułą odszkodowania stosowaną również w prawie cywilnym. Zgodnie bowiem z art. 363 § 2 k.c., jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania.
Takie stanowisko potwierdza również uchwała SN z 21 marca 2003 r. (III CZP 6/03, Legalis nr 56173). SN rozstrzygając przedstawione mu zagadnienie prawne stanął na stanowisku, że uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem Dekretu „na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c.”.
Na koniec należy wskazać , że w sprawach dekretowych zasadne jest żądanie odsetek od dnia zasądzenia roszczenia. Skoro bowiem zgodnie z art. 363 § 2 k.c. wysokość odszkodowania została w danej sprawie ustalona według cen z daty wyrokowania, to odszkodowanie w takiej wysokości staje się wymagalne dopiero z datą wyroku. Zasądzenie odsetek od daty wcześniejszej skutkowałoby naruszeniem art. 481 § 1 k.c. i art. 321 § 1 k.p.c., stanowiąc orzeczenie ponad żądanie, a ponadto prowadziłoby do kompensaty uszczerbku pokrytego już przez kwotę odszkodowania ustalonego zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 363 § 2 k.c.[20]
7. Przedawnienie roszczeń
Przede wszystkim należy podkreślić, że do czasu zakończenia reaktywowanego postepowania dekretowego w ten sposób, że organ rozpoznający sprawę wydaje ostateczną decyzję odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, szkoda w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje. Niestety, zdaje się, że w ocenie SN brak zaistnienia szkody nie tamuje biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego[21]. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż dopiero z datą, kiedy odmowna decyzja dekretowa staje się ostateczna, można mówić o powstaniu szkody w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, równocześnie zaś otwiera się możliwość dochodzenia odszkodowania z art. 160 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, zasadne jest uznanie, że termin przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a., rozpoczyna bieg dopiero z dniem, kiedy ostateczna staje się decyzja odmawiająca spadkobiercy dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wcześniej nie występuje rzeczywista szkoda, której naprawienia można by się domagać w trybie art. 160 k.p.a., ani nie przysługuje jeszcze roszczenie odszkodowawcze, a tym samym nie rozpoczyna biegu termin przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a.
W doktrynie podnosi się, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, dopiero po ostatecznym i negatywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego roszczenie odszkodowawcze staje się wymagalne i uprawniony może go dochodzić na drodze sądowej. Strona jest zatem zobowiązana dążyć w pierwszej kolejności do uzyskania zaspokojenia w drodze restytucji naturalnej, a dopiero w dalszej kolejności – w przypadku odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej – ma ona możliwość wystąpienia z powództwem o zapłatę. Pamiętać przy tym należy, że przed wydaniem ostatecznej decyzji dekretowej strona nie jest w stanie przewidzieć sposobu zakończenia reaktywowanego postępowania dekretowego, nie posiada wiedzy w zakresie tego, czy i w jakim zakresie jej roszczenie zostanie zaspokojone. Wystąpienie na takim etapie postępowania z powództwem o zapłatę odszkodowania z art. 160 k.p.a. byłoby zatem przedwczesne, tym bardziej że rozstrzyganie w przedmiocie możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego dawnego właściciela znajduje się poza kompetencją sądu powszechnego. Niewątpliwie zaś w okresie, w którym roszczenie strony nie jest jeszcze wymagalne, nie może dojść do jego przedawnienia.
Warto również nadmienić, że żądanie restytucji naturalnej skutkuje przerwaniem biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w stosunku do Skarbu Państwa, niezależnie do tego, że obowiązek realizacji odpowiedzialności odszkodowawczej w zakresie restytucji naturalnej obciąża m. st. Warszawę. Wynika to z faktu, iż realizując odpowiedzialność odszkodowawczą w zakresie restytucji naturalnej podmiot samorządowy, który nabył od Skarbu Państwa nieruchomość obciążoną roszczeniem dekretowym, realizuje w istocie odpowiedzialność Skarbu Państwa – to, że ewentualnej restytucji dokonuje inny podmiot, wynika zatem wyłącznie z przepisów ustawy[22].
W odniesieniu do biegu terminu przedawnienia nie można tracić z pola widzenia instytucji przerwania biegu przedawnienia uregulowanej przez ustawodawcę w art. 123 § 1 k.c. Zgodnie z treścią tego przepisu nie każda czynność dokonana przez wierzyciela przerywa bieg przedawnienia, lecz wyłącznie taka, która jest przez niego podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia, ustalenia lub zabezpieczenia roszczenia przed właściwym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju, w tym sądem polubownym. Należy więc zwrócić uwagę na stanowisko doktryny, zgodnie z którym, na skutek stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej bezprawnie odmawiającej dawnemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej powstaje konieczność „ponownego” rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, a termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazany w art. 160 § 6 k.p.a. zostaje przerwany zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
Hipotezą art. 123 § 1 pkt 1 k.p.c. są objęte wszelkie czynności konieczne, czyli takie, których nie można ominąć w toku procesu realizacji roszczenia; po podjęciu czynności koniecznej, do czasu zakończenia postępowania, uprawniony nie może więc podjąć innej czynności koniecznej mogącej też przerwać bieg przedawnienia. Czynności te powodują nie tylko przerwę biegu przedawnienia, ale także to, że przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie nimi wywołane. Uregulowanie to odpowiada fundamentalnemu założeniu przedawnienia, że jego termin nie może biec, jeżeli uprawniony nie ma możliwości realizowania roszczenia[23]. Tożsame stanowisko prezentuje też doktryna, wywodząc, że cechę bezpośredniości noszą te czynności, które stanowią warunek sine qua non zaspokojenia roszczenia, przy czym trzeba odnotować pogląd, który wiąże bezpośredniość czynności z jej skutkiem. Oznacza to, że nie nosi tej cechy czynność, która wszczyna postępowanie zmierzające do innego skutku, choćby była ona koniecznym warunkiem wszczęcia następnego zespołu działań prowadzącego do dochodzenia, ustalenia, zabezpieczenia lub zaspokojenia roszczenia. Wobec powyższego niecelowe i niezgodne z zasadą racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjęcie założenia, iż konieczne jest prowadzenie równolegle dwóch postępowań: reaktywowanego postępowania administracyjnego z wniosku dekretowego dawnego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (dziś użytkowania wieczystego) gruntu wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej oraz postępowania cywilnego o zapłatę odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. jedynie w tym celu, aby nie przedawniło się roszczenie odszkodowawcze na wypadek odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania[24].
Przedstawiona argumentacja znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej wyroku SN z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244): „stwierdzenie przed dniem utraty mocy obowiązującej art. 160 k.p.a. nieważności orzeczenia administracyjnego, odmawiającego uwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, otwiera możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu”[25].
Podobnie wypowiedział się SA w wyroku z 5 marca 2014 r. (I ACa 1157/13, Legalis 895235), nie podzielając ustalenia sądu I instancji, że roszczenie skierowane przeciwko Skarbowi Państwa uległo przedawnieniu. Uzasadniając swoją argumentację SA powołał się na wyrok SN z 10 listopada 2006 r. (I CSK 222/06, Legalis nr 161063), w którym stwierdzono, iż „przy zaniechaniu mającym charakter ciągły, zdarzenie wyrządzające szkodę, od którego należy liczyć 10 letni termin przedawnienia, trwa aż do chwili, gdy stan takiego bezprawnego zaniechania ustał”.
W związku z powyższym należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej powstaje konieczność „ponownego” rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazany w art. 160 § 6 k.p.a. zostaje przerwany zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Za przedstawionym poglądem opowiedział się SN w wyroku z 19 stycznia 2000 r. (I CKN 1038/98, Legalis nr 81809), zgodnie z którym „jeżeli poszkodowany wybrał restytucję naturalną, a następnie zmienia żądanie na świadczenie pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Domaganie się restytucji naturalnej jest bowiem tym samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie”.
Zdaniem SN za powyższym przemawia wykładnia gramatyczna art. 160 § 1 i 2 k.p.a. W przepisie art. 160 § 1 k.p.a. ustawodawca posługuje się pojęciem odszkodowania w szerokim tego słowa znaczeniu, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że ma on na uwadze tak restytucję naturalną, jak i odszkodowanie pieniężne. SN wywodzi, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości naprawienia szkody wyłącznie do odszkodowania pieniężnego, dałby on temu wyraz w treści rzeczonego przepisu. Skoro bowiem w art. 160 § 2 k.p.a. ustawodawca wyłączył stosowanie art. 418 k.c. do odszkodowania z art. 160 k.p.a., znaczy to, że dokonał analizy tej kwestii i nie dopatrzył się podstaw do wyłączenia innych przepisów kodeksu cywilnego. Nie można – w ocenie SN – przyjąć, by niewyłączenie art. 363 k.c. było przeoczeniem ustawodawcy. Sąd Najwyższy podniósł również, że dodatkowego argumentu na rzecz odpowiedzi twierdzącej dostarcza przepis art. 156 § 2 k.p.a., który wprowadza ograniczenia stwierdzania nieważności decyzji, przewidując – w sytuacji gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Według SN nie ma zatem podstaw do korygowania wyników wykładni gramatycznej art. 160 § 1 k.p.a. i przyjęcia, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji wyłączona jest możliwość wyboru sposobu odszkodowania przez żądanie restytucji naturalnej. Jeżeli poszkodowany wybrał restytucję naturalną, a następnie zmienia żądanie na świadczenie pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c., także co do roszczenia o odszkodowanie pieniężne. Domaganie się restytucji naturalnej jest bowiem tym samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie. Skoro zatem uprawniony wystąpił do właściwego organu administracji państwowej z żądaniem restytucji przed upływem terminu przedawnienia, według SN należy dojść do wniosku, że zostały spełnione przesłanki usprawiedliwiające zasadę powództwa z art. 160 § 1 i 6 k.p.a.
8. Zastosowanie art. 5 k.c.
Niezależnie od powyższych rozważań należy zaznaczyć, że w orzecznictwie SN pogląd co do biegu terminu przedawnienia i konieczności wyczerpania drogi administracyjnej przy dochodzeniu roszczenia dekretowego nie jest jednolity. I tak w uchwale z 13 lipca 2016 r. (III CZP 14/16, Legalis nr 1471799) SN w składzie 7 sędziów stwierdził, że postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, toczące się po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej nieruchomości objętej Dekretem, nie przerywa biegu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody spowodowanej nieustanowieniem tego prawa unieważnioną decyzją.
Nie można tego stanowiska uznać za przekonujące. Odbiega ono bowiem od utrwalonego orzecznictwa, przewidując rozpoczęcie biegu przedawnienia jeszcze przed zaistnieniem szkody. Ewentualnie wskazaną uchwałę można rozumieć w ten sposób, że szkoda powstaje już w chwili stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, pomimo że postępowanie zmierzające do ustanowienia prawa własności użytkowania wieczystego nadal trwa. Stanowisko SN jest sprzeczne z dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym, jednakże należy liczyć się z podnoszeniem przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia. W takiej sytuacji wskazane jest powołanie się na nadużycie prawa przez pozwanego. Zgodnie z treścią art. 5 k.c. nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. SA w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. (VI ACa 1353/12, Legalis nr 1049402) podkreślił, że „także podmioty prawa publicznego obowiązane są w swych zachowaniach kierować się usprawiedliwionym przekonaniem, że dbając o interes powszechny nie krzywdzą nikogo swoim postępowaniem”.
W orzecznictwie SA można spotkać się ze stanowiskiem, że zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa w sprawie, w której uchybienie terminowi spowodowane było przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie decyzji dekretowej. W wyroku z 19 marca 2008 r. (I ACa 898/07)[26] SA zwrócił uwagę, że „po stronie organów Państwa leżało zarówno bezprawne działanie, jaki i długotrwałe nierozpoznawanie wniosku dekretowego, które decydowało ostatecznie o tym, czy szkoda zaistniała”. W uzasadnieniu innego wyroku[27] SA podniósł z kolei, że sprzeczne „z zasadą sprawiedliwości byłoby obciążenie powodów skutkami wadliwego działania organu administracji uniemożliwiającego powodom dochodzenie roszczenia przed upływem okresu przedawnienia. Stąd zarzut przedawnienia zgłoszony przez pozwanego należy uznać za sprzeczny z art. 5 k.c. bowiem jego podniesienie jest czynieniem użytku z prawa, które narusza wskazaną wyżej zasadę współżycia społecznego”.
Klauzula generalna ujęta w art. 5 k.c. ma na celu zapobieganie stosowaniu prawa w sposób schematyczny, prowadzący do skutków niemoralnych lub rozmijających się z celem, dla którego dane prawo zostało ustanowione. Powołany przepis ma wprawdzie charakter wyjątkowy, niemniej przewidziana w nim możliwość odmowy udzielenia ochrony prawnej musi być uzasadniona istnieniem okoliczności rażących i nieakceptowanych w świetle powszechnie uznawanych w społeczeństwie wartości[28].
Zastosowanie art. 5 k.c. w odniesieniu do zarzutu przedawnienia zakłada rozważenie, na tle całokształtu okoliczności sprawy, interesów i postaw obu stron roszczenia, tj. zarówno uprawnionego, jak i zobowiązanego. Nie jest przy tym wykluczone uznanie zarzutu przedawnienia za nadużycie prawa także wtedy, gdy przyczyny opóźnienia w dochodzeniu roszczenia leżą również, a nawet wyłącznie, po stronie uprawnionego. W takich przypadkach za uznaniem zarzutu przedawnienia za nadużycie prawa mogą przemawiać inne okoliczności sprawy, np. charakter uszczerbku leżącego u podstaw przedawnionego roszczenia lub szczególna sytuacja uprawnionego, zwłaszcza w zestawieniu z sytuacją zobowiązanego czy wreszcie sama postawa zobowiązanego[29].
W utrwalonym orzecznictwie SN, a także w orzecznictwie SA, dominuje stanowisko, że powoływanie się przez Skarb Państwa na zarzut przedawnienia, w sytuacji wysokiego stopnia prawnego i faktycznego skomplikowania tzw. spraw dekretowych, w tym istnienia poważnych wątpliwości interpretacyjnych wynikających z nieprecyzyjnych przepisów prawa oraz nadmiernej długości postepowań administracyjnych, stanowi nadużycie prawa podmiotowego.
Warto w tym miejscu przywołać wyrok SN z 6 grudnia 2013 r. (I CSK 78/13, Legalis nr 1231413), zgodnie z którym „także w ocenie postronnego obserwatora, koliduje z odczuciem sprawiedliwości oraz podważa zaufanie do Państwa obciążenie poszkodowanych najpierw wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa, a następnie, po wyeliminowaniu go po wielu latach z obrotu oraz udziale w długotrwającym postępowaniu przed organem administracji publicznej, a następnie odmową uzyskania należnej rekompensaty, z uwagi na przedawnienie, do którego doszło na skutek nieprawidłowości tego postępowania, czy też problemów z właściwą wykładnią przepisów”. Jednocześnie SN uznał, że nie ma „przesłanek do uznania opóźnienia w zgłoszeniu roszczenia za nadmierne, w kontekście oczekiwania na zakończenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które nie wpływa na bieg przedawnienia, ale stanowi przeszkodę w ustaleniu zaistnienia szkody”.
Na koniec należy odnieść się do wyroku SA z 3 czerwca 2011 r. (I ACa 92/11, Legalis nr 385345). Zdaniem SA nie bez znaczenia była okoliczność, że „terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 3 k.p.a., zostały wielokrotnie przekroczone w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpoznania wniosku dekretowego”. W badanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy prowadził postępowanie dekretowe przez okres 5 lat. SA uznał, że gdyby organ administracji samorządowej rozpoznał sprawę w rozsądnym terminie, to nie doszłoby do przedawnienia roszczenia. SA podniósł, że powodom nie można postawić zarzutu bierności bądź opieszałości w dochodzeniu swoich praw: „niezwłocznie po uzyskaniu decyzji nadzorczej zwrócili się oni o ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego, kilkakrotnie zwracali się do urzędu o przyspieszenie rozpoznania sprawy, następnie po otrzymaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy bez zbędnej zwłoki wystąpili o odszkodowanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a w miesiąc po uzyskaniu odmownych decyzji wystąpili na drogę sądową”.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku SA podkreślił również, że wprawdzie Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji samorządowej, jednakże – jak wskazuje się wielokrotnie w orzecznictwie – o sprzeczności zarzutu przedawnienia z art. 5 k.c. stanowić mogą także okoliczności, za które dłużnik nie odpowiada. Stanowisko takie zaprezentował SN m.in. w wyroku z 20 maja 2009 r. (I CSK 386/08, Legalis nr 161296), uznając, że „zgłoszenie zarzutu przedawnienia może zostać uznane za nadużycie prawa podmiotowego również w wypadku, gdy do przedawnienia doszło z przyczyny obciążającej wyłącznie wierzyciela”.
Podsumowanie
Reasumując należy stwierdzić, że tak długo jak trwa reaktywowane postępowanie dekretowe prowadzone przed właściwym organem, dawny właściciel wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej bądź jego następca prawny, domagając się ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, żąda w istocie restytucji naturalnej. Dopiero w wyniku wydania ostatecznej, odmownej decyzji dekretowej dochodzi do zmiany możliwości naprawienia szkody i przekształcenia roszczenia odszkodowawczego z restytucji naturalnej na odszkodowanie pieniężne. Przed ponownym rozpoznaniem pierwotnego wniosku byłych właścicieli szkoda poniesiona przez powodów istnieje jedynie potencjalnie. W związku z tym trzeba podkreślić, że dopiero nieprzyznanie takiego gruntu zamiennego otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a. Natomiast zgłoszenie zarzutu przedawnienia roszczeń stanowi przejaw nadużycia prawa podmiotowego oraz stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.
Jeżeli po postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją odmawiającą przyznania wieczystej dzierżawy gruntu lub prawa do gruntu zastępczego dawny właściciel nie miałby prawa zwrócić się do Skarbu Państwa o odszkodowanie, powstałaby sytuacja, w której postępowanie organu, spowodowane przewlekłym prowadzeniem sprawy, prowadzi do wywłaszczenia bez możliwości odszkodowania. Taka sytuacja byłaby zaś ze wszech miar sprzeczna z zasadami legalności i sprawiedliwości, jakimi powinno kierować się państwo prawa.
Aleksandra Turower
radca prawny w OIRP w Warszawie; w trakcie aplikacji radcowskiej przewodnicząca Rady Klubu Aplikanta; zajmuje się sprawami z zakresu prawa cywilnego; specjalizuje się w prawie rodzinnym oraz w postępowaniach związanych z dochodzeniem odszkodowań za szkody na osobie i mieniu
Ewelina Janczarska
doktorantka V roku studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; zajmuje się przede wszystkim prawem karnym, a także prawem cywilnym i administracyjnym, w tym sprawami z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz sprawami tzw. gruntów warszawskich
W czasie II wojny światowej większość nieruchomości warszawskich uległa całkowitemu zniszczeniu lub poważnemu uszkodzeniu. Odbudowa stolicy wymagała podjęcia przez ówczesne władze zorganizowanych i spójnych działań. Tragiczna sytuacja mieszkańców stolicy wymagała, aby były to działania szybkie, a nawet natychmiastowe. Praktyka pokazała jednak, że niezwłoczne podjęcie tych działań utrudniała niepewność w zakresie stanu prawnego tysięcy nieruchomości, zwłaszcza tych, których dokumentacja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Ponadto wielu właścicieli nie wróciło z wojny i nie było nawet wiadomo, czy w ogóle żyją[1].
W zaistniałej sytuacji ówczesne władze państwowe zdecydowały się na przyjęcie rozwiązania skrajnego, które w ostatnich miesiącach nadal budzi wiele emocji, mianowicie wydały Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy[2] (dalej: „Dekret”). Z dniem 21 listopada 1945 r., na mocy Dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Jak stanowi art. 1 Dekretu, stało się tak „w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania”. Dekret ten w sposób diametralny zmienił stan prawny większości nieruchomości warszawskich. Kwestii tej nie sposób pominąć, choć w skali kraju ma ona charakter lokalny.
Pierwszym aktem wykonawczym do Dekretu było rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy[3], które w § 2 ust. 1 stanowiło, że „obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy odbywa się z urzędu lub na wniosek dotychczasowego właściciela”. Rozporządzenie to obowiązywało jedynie do 9 lutego 1948 r., tj. do momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy[4] Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 dnia kwietnia 1946 r., następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Grunt zaś uważano za objęty w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie (§ 3 rozporządzenia).
1. Kwestia obowiązywania Dekretu
Pomimo wyrażanego przez niektórych poglądu, że Dekret już nie obowiązuje[5], stanowisko takie nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Szeroko do tego poglądu ustosunkował się Juliusz Bennich-Zalewski[6], wskazując na szereg argumentów potwierdzających obowiązywanie przepisów Dekretu. Za faktem obowiązywania Dekretu przemawia także orzecznictwo. Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) w wyroku z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244) podkreślił, że przepisy art. 7 ust. 4 i 5 Dekretu pozostają nadal w mocy pomimo wygaśnięcia niektórych praw określonych w Dekrecie. Na podobnym stanowisku stanął SN w wyroku z 7 października 2016 r. (I CSK 717/15, Legalis nr 1564910). Fakt obowiązywania Dekretu podsumował Sąd Apelacyjny w Warszawie (dalej: „SA”) w wyroku z 25 stycznia 2017 r. (VI ACa 1079/15, Legalis nr 1637012): „Zgodnie z wolą ustawodawcy, dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) jest aktem prawnym nadal obowiązującym, pozostawionym bez zmian nawet po zmianach ustrojowych, które miały miejsce w początku lat 90. XX wieku. Skoro zaś tak, to sądy powszechne zobowiązane są chronić i szanować wynikłe z niego prawa, na równi z prawami, których źródłem są inne akty prawne oraz zgodne z nimi czynności prawne obywateli”.
2. Przesłanki uwzględnienia wniosku
Zgodnie z art. 7 ust. 1 Dekretu „dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną”.
Ustęp 2 tego artykułu przewidywał, że „gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej”.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 Dekretu w razie uwzględnienia wniosku gmina ustalała, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy oraz określała warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach, dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4).
Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny (dalej: „TK”), w myśl art. 7 ust. 1 Dekretu dotychczasowy właściciel gruntu (jak też prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby reprezentujące jego prawa, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu), mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa własności czasowej (następnie wieczystej dzierżawy i użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy. Jednocześnie na gminę nałożono obowiązek uwzględnienia wniosku, co powodowało, że wraz ze złożeniem wniosku były właściciel nabywał ekspektatywę uzyskania prawa do nieruchomości[7].
Zgodnie z art. 7 Dekretu osoba uprawniona mogła liczyć na ustanowienie: prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym, prawa zabudowy za opłatą symboliczną albo dzierżawę wieczystą innego gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie. W sytuacji zaś nieprzyznania wieczystej dzierżawy gruntu lub prawa zabudowy dotychczasowemu właścicielowi, na podstawie art. 7 ust. 5 w zw. z art. 9 Dekretu, przysługiwało odszkodowanie. W każdym przypadku po stronie dotychczasowego właściciela nieruchomości, który złożył wniosek w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 Dekretu, powstawała ekspektatywa zrekompensowania utraconego ex lege prawa własności poprzez ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną na dotychczasowym gruncie lub na gruncie o równej wartości użytkowej, ewentualnie wypłaty odpowiedniego odszkodowania. Każde inne rozstrzygnięcie, podjęte wbrew przepisom Dekretu, powodowało uszczuplenie w majątku dotychczasowego właściciela.
Należy przy tym zaznaczyć, że omawiany w niniejszym artykule zwrot nieruchomości nie dotyczy sytuacji, gdy poprzedni właściciel działki dekretowej pozbawiony został faktycznej możliwości władania nią przed datą graniczną wskazaną w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[8]. Zgodnie bowiem z treścią przywołanej regulacji przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie Dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
3. Podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa
Zgodnie z treścią art. 160 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego[9] (dalej: „k.p.a.”), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw[10] (dalej: „ustawa z 17 czerwca 2004 r.”), stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieobowiązującego już[11] art. 418 Kodeksu cywilnego[12] (dalej: „k.c.”).
Wprawdzie na mocy przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. art. 160 k.p.a. został uchylony, jednakże – zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy – do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy m.in. art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. Podsumowując, do spraw wszczętych przed 1 września 2004 r. podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa jest uchylony art. 160 k.p.a.[13]
Niezależnie jednak od brzmienia art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., od dnia 1 września 2004 r. odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji dochodzić można wyłącznie na drodze powództwa do sądu powszechnego.
Za powyższym opowiedział się SN w uchwale z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10, Legalis nr 299305), stwierdzając, że „do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych[14]. Art. 160 § 1 k.p.a. stanowi zatem samodzielną, wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę będącą następstwem wydania decyzji rażąco naruszającej prawo lub decyzji nieważnej. Oznacza to, że w danym postępowaniu sąd zwolniony jest z konieczności ustalenia bezprawności działania organu – wynika to z faktu stwierdzenia nieważności decyzji – jednakże musi ustalić, czy doszło do powstania szkody i czy istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. Każdorazowo na stronie powodowej spoczywa więc obowiązek wykazania istnienia szkody i tego związku.
Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 160 k.p.a. nie zawierał regulacji dotyczącej przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.c. Z uwagi na publicznoprawny charakter decyzji administracyjnych i organów je wydających istotne znaczenie dla określenia przesłanek tej odpowiedzialności ma przepis art. 417 k.c., regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa. Ponadto w zakresie określenia rozmiaru szkody i związku przyczynowego między wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej a szkodą zastosowanie znajdują przepisy art. 361-363 k.c. Powyższe determinuje również zakres faktów, które obowiązana jest udowodnić strona domagająca się odszkodowania z tego tytułu.
4. Tryb dochodzenia odszkodowania i szkoda rzeczywista
W kwestii podstawy i trybu dochodzenia odszkodowania za szkodę zasadne jest odwołanie się do przywoływanego już wyroku z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244), w którym SN stanął na stanowisku, że „stwierdzenie przed dniem utraty mocy obowiązującej art. 160 k.p.a. nieważności orzeczenia administracyjnego, odmawiającego uwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, otwiera możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu”.
Zgodnie z art. 7 ust. 5 Dekretu dopiero w razie nieprzyznania uprawnionemu prawa użytkowania wieczystego gruntu powstaje obowiązek odszkodowawczy[15]. Pierwotnie był to obowiązek gminy istniejący na podstawie art. 9 Dekretu. Obowiązek ten nie mógł jednakże być zrealizowany ze względu na niewydanie przepisów wykonawczych na podstawie art. 9 ust. 3 Dekretu. Poza tym zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[16] wygasły prawa do odszkodowania przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 Dekretu, co zostało następnie potwierdzone w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. SN podkreślił jednak, że z uwagi na wciąż obowiązujące przepisy art. 7 ust. 4 i 5 Dekretu, aktualna pozostaje możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego rzeczonego albo innego gruntu i dopiero nieprzyznanie następcom prawnym dawnych właścicieli takiego prawa otworzy im drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Źródłem doznanej szkody będzie zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa lub uznana prawomocnym wyrokiem za nieważną decyzja dekretowa. Wynikająca zaś z tej decyzji szkoda stanowić musi szkodę rzeczywistą w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a.
Podobne stanowisko wyraził SA w wyroku z 4 lipca 2013 r. (I ACa 197/13, Legalis nr 737192): „szkoda wywołana wadliwą decyzją dekretową, sprzecznie z prawem odmawiająca uwzględnienia wniosku złożonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. Warszawy miała charakter rzeczywisty, polegała bowiem nie tylko na pozbawieniu poprzednich właścicieli własności budynków, ale przejawiała się również w uszczupleniu majątków należących do tych osób albo ich następców prawnych o wartość wskazanej ekspektatywy, względnie prawa majątkowego. (…) Wydanie wadliwej decyzji nadzorczej, z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, uszczuplało majątki osób uprawnionych albo ich następców prawnych o wskazaną wartość, prowadziło więc do straty po stronie tych osób”.
5. Komisja weryfikacyjna
Należy w tym miejscu wspomnieć, że z dniem 5 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa[17]. Na mocy art. 3 tej ustawy została utworzona Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, czyli tzw. Komisja weryfikacyjna. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, podstawowym celem tej komisji jest zweryfikowanie prawidłowości wydanych decyzji dekretowych oraz usunięcie skutków naruszeń prawa, jakie miały miejsce w trakcie trwających postępowań.
Komisja weryfikacyjna, jako organ administracji publicznej, od początku czerwca 2017 r. bada zgodność z prawem decyzji administracyjnych w sprawie reprywatyzacji warszawskich nieruchomości. Zgodnie z art. 29 przywołanej ustawy może ona utrzymać w mocy decyzję reprywatyzacyjną (tzn. uznać słuszność zwrotu nieruchomości) albo uchylić ją i podjąć decyzję merytoryczną, która pozwoli odebrać bezprawnie pozyskaną nieruchomość. Może też uchylić decyzję reprywatyzacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który ją wydał, wraz z wiążącymi wskazaniami co do dalszego postępowania, ewentualnie stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
Abstrahując od oceny zasadności powołania Komisji weryfikacyjnej, gdyż powinno to stać się przedmiotem odrębnego opracowania, trzeba zasygnalizować, że jej powstanie narusza konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy, powiela kompetencje prokuratora oraz wymusza pierwszeństwo postępowania rozpoznawczego przed postępowaniem toczącym się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub SN, które, jeśli się toczy, musi ulec zawieszeniu. Co więcej, należy zwrócić uwagę na marginalne znaczenie prac Komisji – kolegialnie orzekający dziewięcioosobowy organ nie będzie w stanie zweryfikować wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych. Jest oczywiste, że Komisja weryfikacyjna rozpozna jedynie ułamek spraw, a brak określenia kryteriów kolejności ich rozpoznawania spowoduje, że wybór padnie tylko na te sprawy, które mogą budzić większe zainteresowanie medialne, czego już dowodzą dotychczasowe działania Komisji.
6. Ustalenie wysokości odszkodowania
Przechodząc do problemu ustalenia wartości odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa na mocy Dekretu, warto zwrócić uwagę na orzecznictwo SN, który już kilkakrotnie wypowiadał się w tej kwestii.
W wyroku z 6 marca 2008 r. (I CSK 472/07, Legalis nr 95705) SN stanął na stanowisku, że „pomimo trudności z ustaleniem wartości odszkodowania za grunt przejęty przez państwo na podstawie dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (…), powinno ono odpowiadać jego rzeczywistej wartości”. Dodatkowo w ocenie SN „wysokość odszkodowania za grunty warszawskie ustala się na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, a nie tych sprzed lat”. SN zwrócił przy tym uwagę, że nawet „późniejsze nieuchronne wywłaszczenia nie ma obecnie wpływu na wysokość odszkodowania”[18].
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że „odpowiednie” stosowanie przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość może dotyczyć jedynie jej stanu z daty objęcia prawa własności, tj. 21 listopada 1945 r. Jednak nie może to prowadzić do wniosku, że również wartość nieruchomości winna zostać ustalona na dzień wejścia w życie Dekretu. Pomocniczo należy w tym względzie zastosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego: „Przyznanie rekompensaty pieniężnej w trybie art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno nastąpić na podstawie wartości rynkowej działki, jaką ma ona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie na dzień 21 listopada 1945 roku, gdyż tak ustalona wysokość odszkodowania pozwala później osobie uprawnionej na odtworzenie swojej sytuacji majątkowej, jaką miała ona przed wywłaszczeniem”[19].
Przyjęcie wartości nieruchomości, czyli poziomu cen z dnia wyceny – przy założeniu, że data ta odpowiada dacie wydania decyzji o odszkodowaniu – jest zgodne z ogólną regułą odszkodowania stosowaną również w prawie cywilnym. Zgodnie bowiem z art. 363 § 2 k.c., jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania.
Takie stanowisko potwierdza również uchwała SN z 21 marca 2003 r. (III CZP 6/03, Legalis nr 56173). SN rozstrzygając przedstawione mu zagadnienie prawne stanął na stanowisku, że uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem Dekretu „na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c.”.
Na koniec należy wskazać , że w sprawach dekretowych zasadne jest żądanie odsetek od dnia zasądzenia roszczenia. Skoro bowiem zgodnie z art. 363 § 2 k.c. wysokość odszkodowania została w danej sprawie ustalona według cen z daty wyrokowania, to odszkodowanie w takiej wysokości staje się wymagalne dopiero z datą wyroku. Zasądzenie odsetek od daty wcześniejszej skutkowałoby naruszeniem art. 481 § 1 k.c. i art. 321 § 1 k.p.c., stanowiąc orzeczenie ponad żądanie, a ponadto prowadziłoby do kompensaty uszczerbku pokrytego już przez kwotę odszkodowania ustalonego zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 363 § 2 k.c.[20]
7. Przedawnienie roszczeń
Przede wszystkim należy podkreślić, że do czasu zakończenia reaktywowanego postepowania dekretowego w ten sposób, że organ rozpoznający sprawę wydaje ostateczną decyzję odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, szkoda w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje. Niestety, zdaje się, że w ocenie SN brak zaistnienia szkody nie tamuje biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego[21]. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż dopiero z datą, kiedy odmowna decyzja dekretowa staje się ostateczna, można mówić o powstaniu szkody w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, równocześnie zaś otwiera się możliwość dochodzenia odszkodowania z art. 160 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, zasadne jest uznanie, że termin przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a., rozpoczyna bieg dopiero z dniem, kiedy ostateczna staje się decyzja odmawiająca spadkobiercy dawnego właściciela ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wcześniej nie występuje rzeczywista szkoda, której naprawienia można by się domagać w trybie art. 160 k.p.a., ani nie przysługuje jeszcze roszczenie odszkodowawcze, a tym samym nie rozpoczyna biegu termin przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a.
W doktrynie podnosi się, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, dopiero po ostatecznym i negatywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego roszczenie odszkodowawcze staje się wymagalne i uprawniony może go dochodzić na drodze sądowej. Strona jest zatem zobowiązana dążyć w pierwszej kolejności do uzyskania zaspokojenia w drodze restytucji naturalnej, a dopiero w dalszej kolejności – w przypadku odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej – ma ona możliwość wystąpienia z powództwem o zapłatę. Pamiętać przy tym należy, że przed wydaniem ostatecznej decyzji dekretowej strona nie jest w stanie przewidzieć sposobu zakończenia reaktywowanego postępowania dekretowego, nie posiada wiedzy w zakresie tego, czy i w jakim zakresie jej roszczenie zostanie zaspokojone. Wystąpienie na takim etapie postępowania z powództwem o zapłatę odszkodowania z art. 160 k.p.a. byłoby zatem przedwczesne, tym bardziej że rozstrzyganie w przedmiocie możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego dawnego właściciela znajduje się poza kompetencją sądu powszechnego. Niewątpliwie zaś w okresie, w którym roszczenie strony nie jest jeszcze wymagalne, nie może dojść do jego przedawnienia.
Warto również nadmienić, że żądanie restytucji naturalnej skutkuje przerwaniem biegu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w stosunku do Skarbu Państwa, niezależnie do tego, że obowiązek realizacji odpowiedzialności odszkodowawczej w zakresie restytucji naturalnej obciąża m. st. Warszawę. Wynika to z faktu, iż realizując odpowiedzialność odszkodowawczą w zakresie restytucji naturalnej podmiot samorządowy, który nabył od Skarbu Państwa nieruchomość obciążoną roszczeniem dekretowym, realizuje w istocie odpowiedzialność Skarbu Państwa – to, że ewentualnej restytucji dokonuje inny podmiot, wynika zatem wyłącznie z przepisów ustawy[22].
W odniesieniu do biegu terminu przedawnienia nie można tracić z pola widzenia instytucji przerwania biegu przedawnienia uregulowanej przez ustawodawcę w art. 123 § 1 k.c. Zgodnie z treścią tego przepisu nie każda czynność dokonana przez wierzyciela przerywa bieg przedawnienia, lecz wyłącznie taka, która jest przez niego podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia, ustalenia lub zabezpieczenia roszczenia przed właściwym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju, w tym sądem polubownym. Należy więc zwrócić uwagę na stanowisko doktryny, zgodnie z którym, na skutek stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej bezprawnie odmawiającej dawnemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej powstaje konieczność „ponownego” rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, a termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazany w art. 160 § 6 k.p.a. zostaje przerwany zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
Hipotezą art. 123 § 1 pkt 1 k.p.c. są objęte wszelkie czynności konieczne, czyli takie, których nie można ominąć w toku procesu realizacji roszczenia; po podjęciu czynności koniecznej, do czasu zakończenia postępowania, uprawniony nie może więc podjąć innej czynności koniecznej mogącej też przerwać bieg przedawnienia. Czynności te powodują nie tylko przerwę biegu przedawnienia, ale także to, że przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie nimi wywołane. Uregulowanie to odpowiada fundamentalnemu założeniu przedawnienia, że jego termin nie może biec, jeżeli uprawniony nie ma możliwości realizowania roszczenia[23]. Tożsame stanowisko prezentuje też doktryna, wywodząc, że cechę bezpośredniości noszą te czynności, które stanowią warunek sine qua non zaspokojenia roszczenia, przy czym trzeba odnotować pogląd, który wiąże bezpośredniość czynności z jej skutkiem. Oznacza to, że nie nosi tej cechy czynność, która wszczyna postępowanie zmierzające do innego skutku, choćby była ona koniecznym warunkiem wszczęcia następnego zespołu działań prowadzącego do dochodzenia, ustalenia, zabezpieczenia lub zaspokojenia roszczenia. Wobec powyższego niecelowe i niezgodne z zasadą racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjęcie założenia, iż konieczne jest prowadzenie równolegle dwóch postępowań: reaktywowanego postępowania administracyjnego z wniosku dekretowego dawnego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (dziś użytkowania wieczystego) gruntu wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej oraz postępowania cywilnego o zapłatę odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. jedynie w tym celu, aby nie przedawniło się roszczenie odszkodowawcze na wypadek odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania[24].
Przedstawiona argumentacja znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej wyroku SN z 23 września 2009 r. (I CSK 96/09, Legalis nr 285244): „stwierdzenie przed dniem utraty mocy obowiązującej art. 160 k.p.a. nieważności orzeczenia administracyjnego, odmawiającego uwzględnienia wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, otwiera możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa dopiero wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku gmina odmówi ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu”[25].
Podobnie wypowiedział się SA w wyroku z 5 marca 2014 r. (I ACa 1157/13, Legalis 895235), nie podzielając ustalenia sądu I instancji, że roszczenie skierowane przeciwko Skarbowi Państwa uległo przedawnieniu. Uzasadniając swoją argumentację SA powołał się na wyrok SN z 10 listopada 2006 r. (I CSK 222/06, Legalis nr 161063), w którym stwierdzono, iż „przy zaniechaniu mającym charakter ciągły, zdarzenie wyrządzające szkodę, od którego należy liczyć 10 letni termin przedawnienia, trwa aż do chwili, gdy stan takiego bezprawnego zaniechania ustał”.
W związku z powyższym należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej powstaje konieczność „ponownego” rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wskazany w art. 160 § 6 k.p.a. zostaje przerwany zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Za przedstawionym poglądem opowiedział się SN w wyroku z 19 stycznia 2000 r. (I CKN 1038/98, Legalis nr 81809), zgodnie z którym „jeżeli poszkodowany wybrał restytucję naturalną, a następnie zmienia żądanie na świadczenie pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Domaganie się restytucji naturalnej jest bowiem tym samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie”.
Zdaniem SN za powyższym przemawia wykładnia gramatyczna art. 160 § 1 i 2 k.p.a. W przepisie art. 160 § 1 k.p.a. ustawodawca posługuje się pojęciem odszkodowania w szerokim tego słowa znaczeniu, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że ma on na uwadze tak restytucję naturalną, jak i odszkodowanie pieniężne. SN wywodzi, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości naprawienia szkody wyłącznie do odszkodowania pieniężnego, dałby on temu wyraz w treści rzeczonego przepisu. Skoro bowiem w art. 160 § 2 k.p.a. ustawodawca wyłączył stosowanie art. 418 k.c. do odszkodowania z art. 160 k.p.a., znaczy to, że dokonał analizy tej kwestii i nie dopatrzył się podstaw do wyłączenia innych przepisów kodeksu cywilnego. Nie można – w ocenie SN – przyjąć, by niewyłączenie art. 363 k.c. było przeoczeniem ustawodawcy. Sąd Najwyższy podniósł również, że dodatkowego argumentu na rzecz odpowiedzi twierdzącej dostarcza przepis art. 156 § 2 k.p.a., który wprowadza ograniczenia stwierdzania nieważności decyzji, przewidując – w sytuacji gdy nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Według SN nie ma zatem podstaw do korygowania wyników wykładni gramatycznej art. 160 § 1 k.p.a. i przyjęcia, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji wyłączona jest możliwość wyboru sposobu odszkodowania przez żądanie restytucji naturalnej. Jeżeli poszkodowany wybrał restytucję naturalną, a następnie zmienia żądanie na świadczenie pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c., także co do roszczenia o odszkodowanie pieniężne. Domaganie się restytucji naturalnej jest bowiem tym samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie. Skoro zatem uprawniony wystąpił do właściwego organu administracji państwowej z żądaniem restytucji przed upływem terminu przedawnienia, według SN należy dojść do wniosku, że zostały spełnione przesłanki usprawiedliwiające zasadę powództwa z art. 160 § 1 i 6 k.p.a.
8. Zastosowanie art. 5 k.c.
Niezależnie od powyższych rozważań należy zaznaczyć, że w orzecznictwie SN pogląd co do biegu terminu przedawnienia i konieczności wyczerpania drogi administracyjnej przy dochodzeniu roszczenia dekretowego nie jest jednolity. I tak w uchwale z 13 lipca 2016 r. (III CZP 14/16, Legalis nr 1471799) SN w składzie 7 sędziów stwierdził, że postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, toczące się po stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej nieruchomości objętej Dekretem, nie przerywa biegu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody spowodowanej nieustanowieniem tego prawa unieważnioną decyzją.
Nie można tego stanowiska uznać za przekonujące. Odbiega ono bowiem od utrwalonego orzecznictwa, przewidując rozpoczęcie biegu przedawnienia jeszcze przed zaistnieniem szkody. Ewentualnie wskazaną uchwałę można rozumieć w ten sposób, że szkoda powstaje już w chwili stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, pomimo że postępowanie zmierzające do ustanowienia prawa własności użytkowania wieczystego nadal trwa. Stanowisko SN jest sprzeczne z dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym, jednakże należy liczyć się z podnoszeniem przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia. W takiej sytuacji wskazane jest powołanie się na nadużycie prawa przez pozwanego. Zgodnie z treścią art. 5 k.c. nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. SA w wyroku z 18 kwietnia 2013 r. (VI ACa 1353/12, Legalis nr 1049402) podkreślił, że „także podmioty prawa publicznego obowiązane są w swych zachowaniach kierować się usprawiedliwionym przekonaniem, że dbając o interes powszechny nie krzywdzą nikogo swoim postępowaniem”.
W orzecznictwie SA można spotkać się ze stanowiskiem, że zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa w sprawie, w której uchybienie terminowi spowodowane było przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie decyzji dekretowej. W wyroku z 19 marca 2008 r. (I ACa 898/07)[26] SA zwrócił uwagę, że „po stronie organów Państwa leżało zarówno bezprawne działanie, jaki i długotrwałe nierozpoznawanie wniosku dekretowego, które decydowało ostatecznie o tym, czy szkoda zaistniała”. W uzasadnieniu innego wyroku[27] SA podniósł z kolei, że sprzeczne „z zasadą sprawiedliwości byłoby obciążenie powodów skutkami wadliwego działania organu administracji uniemożliwiającego powodom dochodzenie roszczenia przed upływem okresu przedawnienia. Stąd zarzut przedawnienia zgłoszony przez pozwanego należy uznać za sprzeczny z art. 5 k.c. bowiem jego podniesienie jest czynieniem użytku z prawa, które narusza wskazaną wyżej zasadę współżycia społecznego”.
Klauzula generalna ujęta w art. 5 k.c. ma na celu zapobieganie stosowaniu prawa w sposób schematyczny, prowadzący do skutków niemoralnych lub rozmijających się z celem, dla którego dane prawo zostało ustanowione. Powołany przepis ma wprawdzie charakter wyjątkowy, niemniej przewidziana w nim możliwość odmowy udzielenia ochrony prawnej musi być uzasadniona istnieniem okoliczności rażących i nieakceptowanych w świetle powszechnie uznawanych w społeczeństwie wartości[28].
Zastosowanie art. 5 k.c. w odniesieniu do zarzutu przedawnienia zakłada rozważenie, na tle całokształtu okoliczności sprawy, interesów i postaw obu stron roszczenia, tj. zarówno uprawnionego, jak i zobowiązanego. Nie jest przy tym wykluczone uznanie zarzutu przedawnienia za nadużycie prawa także wtedy, gdy przyczyny opóźnienia w dochodzeniu roszczenia leżą również, a nawet wyłącznie, po stronie uprawnionego. W takich przypadkach za uznaniem zarzutu przedawnienia za nadużycie prawa mogą przemawiać inne okoliczności sprawy, np. charakter uszczerbku leżącego u podstaw przedawnionego roszczenia lub szczególna sytuacja uprawnionego, zwłaszcza w zestawieniu z sytuacją zobowiązanego czy wreszcie sama postawa zobowiązanego[29].
W utrwalonym orzecznictwie SN, a także w orzecznictwie SA, dominuje stanowisko, że powoływanie się przez Skarb Państwa na zarzut przedawnienia, w sytuacji wysokiego stopnia prawnego i faktycznego skomplikowania tzw. spraw dekretowych, w tym istnienia poważnych wątpliwości interpretacyjnych wynikających z nieprecyzyjnych przepisów prawa oraz nadmiernej długości postepowań administracyjnych, stanowi nadużycie prawa podmiotowego.
Warto w tym miejscu przywołać wyrok SN z 6 grudnia 2013 r. (I CSK 78/13, Legalis nr 1231413), zgodnie z którym „także w ocenie postronnego obserwatora, koliduje z odczuciem sprawiedliwości oraz podważa zaufanie do Państwa obciążenie poszkodowanych najpierw wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa, a następnie, po wyeliminowaniu go po wielu latach z obrotu oraz udziale w długotrwającym postępowaniu przed organem administracji publicznej, a następnie odmową uzyskania należnej rekompensaty, z uwagi na przedawnienie, do którego doszło na skutek nieprawidłowości tego postępowania, czy też problemów z właściwą wykładnią przepisów”. Jednocześnie SN uznał, że nie ma „przesłanek do uznania opóźnienia w zgłoszeniu roszczenia za nadmierne, w kontekście oczekiwania na zakończenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które nie wpływa na bieg przedawnienia, ale stanowi przeszkodę w ustaleniu zaistnienia szkody”.
Na koniec należy odnieść się do wyroku SA z 3 czerwca 2011 r. (I ACa 92/11, Legalis nr 385345). Zdaniem SA nie bez znaczenia była okoliczność, że „terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 3 k.p.a., zostały wielokrotnie przekroczone w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpoznania wniosku dekretowego”. W badanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy prowadził postępowanie dekretowe przez okres 5 lat. SA uznał, że gdyby organ administracji samorządowej rozpoznał sprawę w rozsądnym terminie, to nie doszłoby do przedawnienia roszczenia. SA podniósł, że powodom nie można postawić zarzutu bierności bądź opieszałości w dochodzeniu swoich praw: „niezwłocznie po uzyskaniu decyzji nadzorczej zwrócili się oni o ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego, kilkakrotnie zwracali się do urzędu o przyspieszenie rozpoznania sprawy, następnie po otrzymaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy bez zbędnej zwłoki wystąpili o odszkodowanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a w miesiąc po uzyskaniu odmownych decyzji wystąpili na drogę sądową”.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku SA podkreślił również, że wprawdzie Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji samorządowej, jednakże – jak wskazuje się wielokrotnie w orzecznictwie – o sprzeczności zarzutu przedawnienia z art. 5 k.c. stanowić mogą także okoliczności, za które dłużnik nie odpowiada. Stanowisko takie zaprezentował SN m.in. w wyroku z 20 maja 2009 r. (I CSK 386/08, Legalis nr 161296), uznając, że „zgłoszenie zarzutu przedawnienia może zostać uznane za nadużycie prawa podmiotowego również w wypadku, gdy do przedawnienia doszło z przyczyny obciążającej wyłącznie wierzyciela”.
Podsumowanie
Reasumując należy stwierdzić, że tak długo jak trwa reaktywowane postępowanie dekretowe prowadzone przed właściwym organem, dawny właściciel wywłaszczonej nieruchomości warszawskiej bądź jego następca prawny, domagając się ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, żąda w istocie restytucji naturalnej. Dopiero w wyniku wydania ostatecznej, odmownej decyzji dekretowej dochodzi do zmiany możliwości naprawienia szkody i przekształcenia roszczenia odszkodowawczego z restytucji naturalnej na odszkodowanie pieniężne. Przed ponownym rozpoznaniem pierwotnego wniosku byłych właścicieli szkoda poniesiona przez powodów istnieje jedynie potencjalnie. W związku z tym trzeba podkreślić, że dopiero nieprzyznanie takiego gruntu zamiennego otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a. Natomiast zgłoszenie zarzutu przedawnienia roszczeń stanowi przejaw nadużycia prawa podmiotowego oraz stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.
Jeżeli po postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją odmawiającą przyznania wieczystej dzierżawy gruntu lub prawa do gruntu zastępczego dawny właściciel nie miałby prawa zwrócić się do Skarbu Państwa o odszkodowanie, powstałaby sytuacja, w której postępowanie organu, spowodowane przewlekłym prowadzeniem sprawy, prowadzi do wywłaszczenia bez możliwości odszkodowania. Taka sytuacja byłaby zaś ze wszech miar sprzeczna z zasadami legalności i sprawiedliwości, jakimi powinno kierować się państwo prawa.
Aleksandra Turower
radca prawny w OIRP w Warszawie; w trakcie aplikacji radcowskiej przewodnicząca Rady Klubu Aplikanta; zajmuje się sprawami z zakresu prawa cywilnego; specjalizuje się w prawie rodzinnym oraz w postępowaniach związanych z dochodzeniem odszkodowań za szkody na osobie i mieniu
Ewelina Janczarska
doktorantka V roku studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; zajmuje się przede wszystkim prawem karnym, a także prawem cywilnym i administracyjnym, w tym sprawami z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz sprawami tzw. gruntów warszawskich
[1] R. Strzelczyk, Prawo nieruchomości, Legalis 2017.
[2] Dz. U. Nr 50, poz. 279.
[3] Dz. U. Nr 16, poz. 112.
[4] Dz. U. Nr 6, poz. 43.
[5] Zob. J. Wygoda, Dekret Bieruta już nie obowiązuje, „Rzeczpospolita” z 6.10.2017 r., http://www.rp.pl/Opinie/310069969-Dekret-Bieruta-juz-nie-obowiazuje.html.
[6] Zob. J. Bennich-Zalewski, Dekret Bieruta jednak nadal obowiązuje, „Rzeczpospolita” z 13.10.2017 r. http://www.rp.pl/Opinie/310139968-Dekret-Bieruta-jednak-nadal-obowiazuje.html.
[7] Wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015 nr 5, poz. 62.
[8] Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.
[9] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.).
[10] Dz. U. Nr 162, poz. 1692.
[11] Utracił moc z dniem 18 grudnia 2001 r. na podstawie wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/2000 (Dz. U. Nr 101 poz. 1091).
[12] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.).
[13] Uchylony art. 160 k.p.a. stanowił, co następuje: „§ 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. § 2. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. § 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. § 4. O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. § 5. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1”.
[14] Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2014 r., I SA/Wa 200/14, Legalis nr 1066460.
[15] Zob. także wyrok SN z 13 października 2010 r., I CSK 25/10, Legalis nr 406106.
[16] Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.
[17] Dz. U. poz. 718, ze zm.
[18] Wyrok SN z 14 grudnia 2012 r., I CSK 415/12; podobnie wyrok SN z 22 stycznia 2013 r., III CZP 73/12.
[19] Wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., I OSK 1649/06.
[20] Por. wyrok SA z 15 lipca 2011 r., I ACa 233/11, Legalis nr 385351 oraz wyrok SN z 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, Legalis nr 172072.
[21] Zob. uchwała SN z 13 lipca 2016 r., III CZP 14/16, Legalis nr 1471799.
[22] H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013, s. 261.
[23] Uchwały SN: z 31 stycznia 2002 r., III CZP 72/01 i z 16 stycznia 2004 r., III CZP 101/03 oraz postanowienie SN z 9 maja 2003 r., V CK 13/03 i V CK 24/03.
[24] H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, op. cit., s. 258.
[25] Zob. także wyrok SN z 13 października 2010 r., I CSK 25/10.
[26] Za: H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, op. cit., s. 263.
[27] Wyrok SA z 15 lipca 2009 r., I ACa 180/09, za: H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, op. cit., s. 264.
[28] Por. m.in. wyroki SN: z 25 sierpnia 2011 r., II CSK 640/10, Legalis nr 459003; z 20 sierpnia 2015 r., II CSK 555/14, Legalis nr 1337751 oraz z 28 października 2015 r., II CSK 831/14, Legalis nr 1364689.
[29] Por. wyrok SN z 27 listopada 2013 r., V CSK 516/12, Legalis nr 739918.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
