Z dniem 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173, dalej: Uodpmaj). Jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły po dniu wejścia w życie ustawy (art. 16 Uodpmaj). Obejmuje ona funkcjonariuszy publicznych rygorem odpowiedzialności majątkowej, a z drugiej strony, nakłada na kierowników urzędów organów administracji publicznej obowiązek dochodzenia od funkcjonariuszy odszkodowań, obwarowany sankcjami karnymi za jego nieprzestrzeganie. Zadaniem tekstu jest wskazanie praktycznych aspektów wejścia w życie Uodpmaj, co może być przydatne zwłaszcza dla osób zatrudnionych w urzędach organów administracji publicznej. Jest też próbą odpowiedzi na pytanie, czy cele stawiane ustawie przez projektodawców, a wyrażone w jej uzasadnieniu, zostaną rzeczywiście zrealizowane.
Powszechnie uważa się, że Uodpmaj ma przeciwdziałać niekompetencji urzędników i ich niefrasobliwości przy wydawaniu decyzji naruszających prawo. W ocenie ustawodawcy dotychczasowe mechanizmy postępowania dyscyplinarnego, odpowiedzialności karnej, pracowniczej i cywilnej nie są wystarczające dla zagwarantowania zgodności z prawem rozstrzygnięć administracyjnych[1]. Natomiast wprowadzenie dotkliwej odpowiedzialności finansowej ma być skutecznym bodźcem dyscyplinującym urzędników do pracy zgodnej z przepisami prawa.

Zakres podmiotowy ustawy

Ideą ustawodawcy było objęcie przepisami Uodpmaj jak największej liczby urzędników, dlatego stosuje się w jej przepisach pojęcie „funkcjonariusz publiczny”, zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1, oznaczające każdą osobę działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osobę wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.
Dla pełnego zrozumienia definicji pojęcia „funkcjonariusz publiczny” należy wyjaśnić, co jest rozumiane przez pojęcie „organ administracji publicznej”. Art. 2 ust. 1 pkt 3 Uodpmaj odwołuje się w tym przypadku do definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, zgodnie z którą organem administracji publicznej jest minister, centralny organ administracji rządowej (np. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), wojewoda, działający w jego lub we własnym imieniu terenowy organ administracji rządowej (zespolonej, np. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, i niezespolonej, np. naczelnik urzędu skarbowego), a także organ jednostek samorządu terytorialnego (np. zarząd powiatu, prezydent miasta). Do definicji tej zaliczają się także inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji (np. organy samorządów zawodowych).
W związku z tym funkcjonariuszem publicznym, którego dotyczą przepisy Uodpmaj, jest:

która bierze udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.
Przez branie udziału w prowadzeniu sprawy trzeba rozumieć wykonywanie w imieniu organu czynności procesowych, począwszy od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez zbieranie dowodów, prowadzenie rozprawy administracyjnej, aż do napisania projektu decyzji kończącej postępowanie. Faktycznie bowiem to od urzędnika, któremu przyznano daną sprawę do prowadzenia, zależy najbardziej prawidłowość i rzetelność postępowania, a także ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Wpływ na ostateczny kształt rozstrzygnięcia osoby finalnie podpisującej w imieniu organu decyzję także istnieje, ale nie zawsze jest decydujący.
Trudnością jest wskazanie osób będących funkcjonariuszami publicznymi działającymi w urzędzie administracji publicznej na podstawie stosunku służbowego, które biorą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej decyzją lub postanowieniem. Ze stosunkiem służbowym mamy do czynienia w formacjach mundurowych, jak np. Policja, Straż Pożarna, Straż Graniczna, Służba Wywiadu Wojskowego, Służba Kontrwywiadu Wojskowego. Jednakże trudno uznać te formacje za organy administracji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu. Wydaje się, że jedynie funkcjonariusze Służby Celnej, która również jest formacją mundurową, ale wyposażoną w kompetencje do wydawania pewnych decyzji administracyjnych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Uodpmaj.
Na pewno więc przepisami ustawy są objęci pracownicy Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, regionalnych izb obrachunkowych, Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, pracownicy urzędów centralnych organów administracji rządowej, urzędów wojewódzkich oraz innych urzędów, komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, inne osoby, wobec których stosuje się ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.), pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, inspektorzy kontroli skarbowej, funkcjonariusze celni, wcześniej niewymienieni członkowie korpusu służby cywilnej, pracownicy samorządowi, członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych i pracownicy ich biur.
Jednocześnie należy zdecydowanie podkreślić, że przyjęta w art. 2 ust. 1 pkt 1 Uodpmaj definicja funkcjonariusza publicznego, która wiąże go bądź z działaniem w charakterze organu administracji publicznej, bądź z udziałem w wydaniu decyzji lub postanowienia, sprawia, że z kręgu podmiotów objętych ustawą wyeliminowano funkcjonariuszy publicznych niebiorących udziału w wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych. W związku z tym spod reżimu Uodpmaj są np. wyłączeni policjanci wyrządzający szkodę działaniami niezgodnymi z prawem. Przyjęta w tej ustawie definicja „funkcjonariusz publiczny” jest zatem znacznie węższa niż wynikająca np. z art. 115 § 13 Kk.

Przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych

Przepisy Uodpmaj określają ściśle przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, co wyraźnie wynika z art. 5 ustawy. Szersze omówienie tych przesłanek oraz procedury ich ustalania, a następnie dochodzenia odszkodowania od funkcjonariusza jest konieczne, gdyż z dniem wejścia w życie Uodpmaj jej przepisy wyłączają przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem (np. odpowiedzialność materialną pracownika wobec pracodawcy za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych, a którą pracodawca naprawił, przewidzianą w art. 120 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza publicznego powstaje, gdy: 

Przesłanka 1. Zapłata odszkodowania przez podmiot odpowiedzialny

Przesłanka zawarta w art. 5 pkt 1 wydaje się oczywista – skoro podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego), którego statio fisci/statio commune jest urząd organu administracji publicznej zatrudniający funkcjonariusza publicznego, został zmuszony do wypłaty pokrzywdzonemu obywatelowi odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem wydanie decyzji lub niezgodne z prawem jej niewydanie, to teraz winny temu funkcjonariusz musi mu to zrekompensować. Przesłanka ta jest już podkreślona w art. 1 Uodpmaj, zgodnie z którym funkcjonariusze publiczni odpowiadają majątkowo wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów, które poniosły odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa.
Chodzi tu więc o sytuacje, gdy pokrzywdzony podmiot na podstawie art. 417 i 417¹ § 2 i 3 Kc wygrał w sądzie sprawę o odszkodowanie od Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej władzę publiczną z mocy prawa za szkodę wyrządzoną przez wydanie niezgodnej z prawem decyzji lub przez niezgodne z prawem niewydanie decyzji. Dopiero po faktycznej zapłacie tego odszkodowania podmioty te będą mogły dochodzić, na podstawie Uodpmaj, rekompensaty od funkcjonariusza publicznego, którego zawinione działania lub zaniechania doprowadziły do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu lub niewydaniu decyzji wyrządzającej szkodę.

Przesłanka 2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa

Następnie musi zaistnieć przesłanka wymieniona w art. 5 pkt 3 Uodpmaj. Systematyka tego przepisu nie idzie w parze z jedyną możliwą chronologią wydarzeń. Przed dociekaniem winy funkcjonariusza publicznego musi bowiem nastąpić stwierdzenie, czy wydanie lub niewydanie decyzji, która wyrządziła szkodę naprawioną przez podmiot odpowiedzialny, było spowodowane rażącym naruszeniem prawa.
Chodzi tu nie tylko o powszechne rozumienie pojęcia „rażące naruszenie prawa” materialnego lub procesowego jako naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a naruszenie to jest oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tej ustawy jest także działanie bez podstawy prawnej (art. 2 ust. 2 Uodpmaj).
Dla zaistnienia drugiej przesłanki odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego konieczne jest, aby to rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone w jeden ze sposobów wymienionych w art. 6 Uodpmaj:

Zwracam jednocześnie uwagę, że przepisy ustaw wymienionych w art. 6 Uodpmaj zostały, na podstawie art. 11–15 tej ustawy, zmienione w ten sposób, że nakazano wymienionym w nich organom i sądom stwierdzać, czy zaskarżone czynności organów administracji zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Są to nowe kompetencje orzecznicze, które mają zapewnić działanie całego systemu odpowiedzialności majątkowej urzędników.

Przesłanka 3. Wina funkcjonariusza publicznego

W art. 5 pkt 2 Uodpmaj jest wymieniona przesłanka winy funkcjonariusza publicznego. Rażące naruszenie prawa ma być wywołane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza. Ustawodawca przekonuje, że celem wprowadzenia zasady winy było to, aby nie przenosić na funkcjonariuszy odpowiedzialności za przepisy źle zredagowane lub z innych powodów niejasne. Zdaniem ustawodawcy zasada winy nie sparaliżuje funkcjonowania administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku surowszej, bo szerszej, zasady odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka[3].
Ustalenie winy funkcjonariusza publicznego ustawa przekazuje prokuratorowi okręgowemu właściwemu ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego. Ustawodawca uzasadnia to niezależnością prokuratury od administracji publicznej, co zapewnia obiektywizm przy badaniu przesłanki winy[4].
Prokurator prowadzi postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwa o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa (art. 7 ust. 3 Uodpmaj).
Postępowanie to nie jest wszczynane z urzędu, ale wyłącznie na wniosek kierownika podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie (np. dyrektora generalnego), albo kierownika jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego (np. dyrektora samorządowego zakładu budżetowego), która wypłaciła odszkodowanie. Na złożenie tego wniosku do właściwego prokuratora okręgowego art. 7 ust. 1 Uodpmaj daje tylko 14 dni od dnia wypłaty odszkodowania przez podmiot odpowiedzialny.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 Uodpmaj, do tego wniosku załącza się:

Mimo że postępowanie wyjaśniające prowadzi prokurator, nie jest ono postępowaniem karnym. Jak stanowi, art. 7 ust. 3 zd. 2 Uodpmaj, do przeprowadzenia tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Ten przepis określa uprawnienia prokuratora, który bierze udział w postępowaniach innych niż postępowania karne. W tych przypadkach prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków i zasięgnąć opinii biegłych, a także przeprowadzić oględziny w celu wyjaśnienia sprawy. Do tych czynności prokuratora stosuje się odpowiednio przepisy Kpa.
Jeśli wynikiem postępowania wyjaśniającego jest stwierdzenie przez prokuratora istnienia podstaw odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, prokurator wzywa go na piśmie do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie, nie krótszym jednak niż siedem dni od dnia otrzymania wezwania. Tym świadczeniem ma być równowartość odszkodowania wypłaconego wcześniej przez podmiot odpowiedzialny. Górną granicę tego świadczenia ustalono w art. 9 ust. 1 Uodpmaj na dwunastokrotność miesięcznego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi publicznemu (przez wynagrodzenie rozumie się także uposażenie – art. 2 ust. 3 Uodpmaj), chyba że funkcjonariuszowi zostanie postawiony zarzut winy umyślnej – wtedy świadczenie stanowi równowartość pełnej wysokości wypłaconego odszkodowania (art. 9 ust. 4 Uodpmaj).
Dopiero po bezskutecznym upływie terminu spełnienia świadczenia, wyznaczonego w tym wezwaniu, prokurator wytacza przeciwko temu urzędnikowi powództwo na rzecz podmiotu odpowiedzialnego. Postępowanie sądowe w sprawie o odszkodowanie toczy się według przepisów Kpc.
Zatem dopiero w postępowaniu sądowym nastąpi przesądzenie o winie funkcjonariusza. Sąd ustali także istnienie związku przyczynowego między wyrządzoną szkodą spowodowaną rażącym naruszeniem prawa a działaniem lub zaniechaniem konkretnego funkcjonariusza. Nie będzie już ustalał istnienia samej szkody, bowiem było to przedmiotem wcześniejszego postępowania, po zakończeniu którego podmiot odpowiedzialny wypłacił odszkodowanie. Istotny będzie natomiast dowód na okoliczność tego, czy odszkodowanie to zostało faktycznie wypłacone poszkodowanemu. Sąd cywilny będzie też związany stwierdzeniem, dokonanym w myśl art. 6 Uodpmaj, rażącego naruszenia prawa. Natomiast powiązanie tych przesłanek z winą i zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza, wskazanego w pozwie prokuratora jako odpowiedzialnego majątkowo, będzie wyłączną kompetencją sądu cywilnego.

Indywidualizacja winy i odpowiedzialności

Ustawodawca przewidział, że szkoda wyrządzona przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa może być skutkiem działań lub zaniechania więcej niż jednego urzędnika. Wprowadzono indywidualizację winy, która ma wpływ na zindywidualizowanie zakresu odpowiedzialności majątkowej.
Jeżeli kilku funkcjonariuszy publicznych dopuściło się działania lub zaniechania, każdy z nich ponosi odpowiedzialność stosownie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do rażącego naruszenia prawa, odpowiadają oni w częściach równych. Niemniej jednak jeśli ich wina była nieumyślna, to każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia. Natomiast jeśli udowodniono im winę umyślną, to odpowiadają oni solidarnie. W tym zakresie Uodpmaj przypomina regulacje znane z art. 114–122 Kp.
Nie oznacza to jednak, że wobec każdego z pozwanych funkcjonariuszy prokurator musi prowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeśli w toku postępowania cywilnego okaże się, że powództwo nie zostało wniesione przeciwko osobie, która powinna być w sprawie stroną pozwaną, sąd na wniosek powoda lub pozwanego wezwie tę osobę do wzięcia udziału w sprawie (art. 194 § 1 Kpc). Do złożenia tego wniosku przez powoda lub pozwanego art. 8 ust. 2 Udopmaj nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stosunku do osoby wskazanej w tym wniosku. Podobnie rzecz się ma z wnioskiem strony o zastosowanie przez sąd art. 195 § 2 Kpc i wezwanie osób niezapozwanych do wzięcia udziału w sprawie w charakterze pozwanych lub zawiadomienie osób o toczącym się procesie, których udział w postępowaniu jest konieczny w charakterze powodów.

Sankcje karne za niewykonywanie ustawy

Wykonywanie ustawy zostało zabezpieczone przez wprowadzenie przepisów karnych. Kierownik podmiotu odpowiedzialnego lub jednostki organizacyjnej tego podmiotu, który nie skieruje wniosku do prokuratora o wszczęcie postępowania w celu ustalenia przesłanek odpowiedzialności majątkowej urzędnika, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat trzech. Jeżeli działał nieumyślnie, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności (art. 10 Uodpmaj).

Podsumowanie

Czy faktycznie zagrożenie odpowiedzialnością majątkową przyczyni się do poprawy prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych, czas pokaże. Trzeba zauważyć, że droga do zrealizowania tej odpowiedzialności jest długa i żmudna. Biorąc pod uwagę fakt, że najpierw musi prawomocnie zakończyć się postępowanie z powództwa pokrzywdzonego przeciwko podmiotowi odpowiedzialnemu o odszkodowanie za wyrządzenie szkody przez niezgodne z prawem wydanie decyzji, następnie musi dojść do wypłaty tego odszkodowania, prokurator musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a wreszcie musi dojść do prawomocnego zakończenia postępowania o odszkodowanie przeciwko winnemu funkcjonariuszowi, to uzyskanie od niego odszkodowania może zająć kilka lat.
Powstaje wobec tego wątpliwość, czy można pociągnąć do odpowiedzialności na podstawie tej ustawy osobę, która w dacie orzekania przez sąd w sprawie o odszkodowanie nie jest już funkcjonariuszem publicznym. Czy wystarczy, aby ta osoba była tym funkcjonariuszem w dniu podjęcia zawinionego działania lub zaniechania, którego skutkiem było rażące naruszenie prawa wyrządzające szkodę? O tym ustawa milczy. Czytając literalnie Uodpmaj, można wywnioskować, że dotyczy ona obecnych, a nie byłych funkcjonariuszy publicznych. Należy poczekać na orzecznictwo, które rozstrzygnie tę wątpliwość.
Przeszkodą dla skuteczności ustawy może być oportunizm prokuratury. Śmiem twierdzić, że wymaga czasu, aby prokuratorzy nabrali wiedzy i doświadczenia niezbędnych dla badania przeprowadzonych postępowań administracyjnych, których wynikiem było wyrządzenie szkody, dla stwierdzenia, czy działanie lub zaniechanie funkcjonariusza było zawinione, a jeśli tak, to w jakiej postaci i w jakim stopniu. Wobec tego może lepiej było zrezygnować z postępowania wyjaśniającego przed prokuratorem i zdecydować od razu o drodze sądowej, tym bardziej że prokurator nie ustala winy, a i tak robi to sąd.
Trudno też uznać, że większość spraw zakończy się wykonaniem przez funkcjonariusza wezwania do spełnienia świadczenia. Sądzę, że znajdą one swój finał na sali sądowej.
 
Łukasz Jędruszuk
radca prawny OIRP w Warszawie

Źródło: Temidium 2 (63) 2011

 

---