Głos polemiczny do artykułu C. Podsiadlik, P. Skudynowski „Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu bezprawia legislacyjnego. Uwagi na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2008 r. P 16/08” publ. Radca Prawny nr 2 z 2011 r., s. 32–39.

Wymienieni autorzy stawiają tezę o skuteczności dochodzenia przez spółdzielnie mieszkaniowe roszczeń opartych na przepisach art. 417¹ § 1 Kc i art. 77 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w wyroku z 17 grudnia 2008 r.[1] stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych[2], które zobowiązywały spółdzielnie do sprzedaży odrębnej własności lokalu na rzecz jej członka wyłącznie po dokonaniu przez niego spłat, o których mowa była w tych przepisach, to zaistniał stan „bezprawia legislacyjnego” umożliwiający spółdzielniom mieszkaniowym wystąpienie przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniami odszkodowawczymi za szkody wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów. Zdaniem TK art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm, w brzmieniu od 31 lipca 2007 r.[3], godziły w istotę prawa własności, jakim jest prawo rozporządzania rzeczą. Tak intensywne naruszenie prawa własności, zdaniem C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego, przesądza o konsekwencjach odszkodowawczych dla władzy publicznej bez względu na to, że TK odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów.
Autorzy artykułu w Radcy Prawnym formułują tę tezę na przyszłość, w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw[4], tj. od dnia 30 grudnia 2009 r. Skoro nadane tą ustawą nowe brzmienie art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 i 1¹ Usm stanowi niemalże „kalkę” treści tych przepisów, którą TK uznał za niezgodną z Konstytucją, to powstaje podstawa do twierdzenia, że stan „bezprawia legislacyjnego” trwa nadal. Autorzy wskazują tu swoistą „recydywę” ustawodawcy, który nie dość, że wielokrotnie nowelizował przepisy regulujące wykup lokali spółdzielczych w sposób niekonstytucyjny, to tym razem zmienił je literalnie wbrew wyrokowi TK.
Wreszcie jest powoływany argument pozostawania w korzystniejszej sytuacji przez spółdzielnie mieszkaniowe, które nie zastosowały się do niekonstytucyjnych przepisów i nie realizowały wniosków członków o wykup lokali w stosunku do spółdzielni, które te przepisy wykonywały. Skoro tym drugim spółdzielniom odmawia się prawa do dochodzenia odszkodowania z tego tytułu, to znajdują się one w gorszej sytuacji niż spółdzielnie bojkotujące obowiązujące wówczas prawo.
Zdaniem C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego przytoczone argumenty stanowią o możliwości skutecznego dochodzenia przez spółdzielnie mieszkaniowe roszczeń opartych na przepisach art. 417¹ § 1 Kc i art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Doświadczenia praktyczne podstawą polemiki

Na podstawie doświadczeń praktycznych, płynących m.in. ze spraw przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie[5] i Sądem Okręgowym w Warszawie[6] uznaliśmy, że trudno w pełni zgodzić się z poglądami autorów, choćby z tego powodu, że biorą oni pod uwagę wyłącznie jedną z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa wymienioną w art. 417¹ § 1 Kc, tj. bezprawność wykonywania władzy publicznej, polegającą na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, a pomijają pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, jak szkoda i związek przyczynowy. W sprawach spółdzielni mieszkaniowych przeciwko Skarbowi Państwa w związku z wyrokiem TK z dnia 17 grudnia 2008 r. pozostałe przesłanki odpowiedzialności cywilnej nie są jednoznaczne. Nawet przesłanka bezprawia legislacyjnego nie wydaje się wykazana mimo wydania przez TK tego wyroku, dlatego postanowiliśmy zabrać głos polemiczny w stosunku do artykułu C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego.
Na marginesie dodajemy, że mamy wiedzę o innych powództwach wniesionych przez spółdzielnie mieszkaniowe przeciwko Skarbowi Państwa, opartych na wyroku TK z 17 grudnia 2008 r. Kwoty niektórych żądań kwalifikują te powództwa do rozpoznania przez sąd okręgowy. Sprawy te nie zostały jeszcze zakończone. Natomiast w omówionych w tym tekście sprawach kwota objęta pozwem była związana z jednostkowym przypadkiem sprzedaży pojedynczego lokalu mieszkalnego. Stąd rzeczowo właściwy był sąd rejonowy.
W sprawach przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie i Sądem Okręgowym w Warszawie spółdzielnie mieszkaniowe wniosły powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie niezgodnych z Konstytucją RP przepisów Usm. W obu przypadkach przepisem niekonstytucyjnym, który był podstawą zawarcia umów o przeniesienie własności lokali, był art. 12 ust. 1 Usm, w brzmieniu nadanym od 31 lipca 2007 r.
Spółdzielnie wywodziły, że, wykonując ten przepis, przeniosły własność należących do nich lokali, konkretnie wskazanych w pozwach, na rzecz osób uprawnionych. Kwoty, które osoby uprawnione wniosły za przeniesienie własności lokali, wynosiły po kilka złotych. Spółdzielnie zleciły rzeczoznawcom majątkowym wycenę tych lokali. Z operatów szacunkowych wynikało, że wartość rynkowa lokali wynosi ok. 100 tys. zł (obie spółdzielnie posiadały nieruchomości w odległych od Warszawy rejonach Polski, co tłumaczy taką wartość rynkową przedmiotowych lokali). Spółdzielnie wskazywały kwotę, którą osoba uprawniona zapłaciłaby za przeniesienie własności lokalu pod rządami przepisów Usm obowiązujących do 31 lipca 2007 r. Różnica między tą kwotą a kwotą rzeczywiście uiszczoną przez osoby uprawnione stanowiła dochodzone przez spółdzielnie roszczenie. W jednym przypadku żądana kwota nie przekraczała 10 tys. zł, w drugim wynosiła ok. 13 tys. zł.
Skarb Państwa, wezwany do zapłaty, odmówił spełnienia żądania spółdzielni. W związku z tym wniosły one powództwa. W pozwach wskazywano ponadto na przymusowy charakter niekonstytucyjnych przepisów Usm. Przymus wyrażał się w tym, że spółdzielnie zostały przez ustawę zobowiązane do przeniesienia własności lokalu w zamian za uiszczenie przez osoby uprawnione kwot niebędących w żadnej relacji do wartości rynkowej tych nieruchomości.

Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa

Art. 417¹ § 1 Kc jest zamieszczony w Tytule VI Księgi III Kc „Czyny niedozwolone”. Zatem ustawodawca zaliczył odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wydanie aktu normatywnego do reżimu odpowiedzialności deliktowej. Mamy więc do czynienia z dwustronnym stosunkiem cywilnoprawnym, w którym z jednej strony występuje wierzyciel, czyli poszkodowany domagający się naprawienia szkody (w naszym przypadku są to spółdzielnie mieszkaniowe), a z drugiej strony występuje dłużnik, czyli sprawca szkody, którego świadczenie ma polegać na naprawieniu wyrządzonej szkody (w naszym przypadku – Skarb Państwa).
Stąd do ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa ad casu należy ustalić istnienie niezbędnych dla zaistnienia odpowiedzialności cywilnej ex delicto przesłanek: szkody, zdarzenia, które wywołało szkodę, i związku przyczynowego między tym zdarzeniem a szkodą (por. w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów SN z 17 lipca 1989 r., sygn. akt III CZP 58/88, OSNC 1989/9/129, wyrok SN z 14 września 2006 r., sygn. akt III CSK 102/06, LEX nr 445191).
Jedynym odstępstwem od klasycznych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej jest zastąpienie przesłanki winy zobiektywizowaną przesłanką bezprawności wykonywania władzy publicznej, tu jeszcze zawężoną do wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Szkoda

Art. 417¹ § 1 Kc nie definiuje pojęcia „szkoda”. Znajdują się tu zatem poglądy ukształtowane na tle art. 361 § 2 Kc. Jak stwierdził SN w wyroku z 25 stycznia 2007 r. (sygn. akt V CSK 423/06), LEX nr 277311: „Szkoda” nie jest pojęciem, którego normatywną definicję zawiera art. 361 Kc, a jest to pojęcie w istocie o charakterze doktrynalnym. Wymieniony przepis wskazuje wprost jedynie na zakres szkody podlegającej naprawieniu, nie będąc źródłem jurydycznej definicji samego pojęcia „szkoda”.
Przyjmijmy więc, że szkodą jest różnica między stanem majątkowym powstałym w wyniku zdarzenia, z którym system prawa wiąże odpowiedzialność, a stanem majątkowym, jaki byłby, gdyby zdarzenie nie zaszło. Dla zakwalifikowania danego uszczerbku jako szkody istotne jest, aby ten uszczerbek powstał wbrew woli poszkodowanego. Pozwala to odróżnić szkodę od nakładów, wydatków i innych umniejszeń majątku poszkodowanego ponoszonych przez niego dobrowolnie i niewymuszonych danym zdarzeniem, lecz innymi okolicznościami[7].
W świetle art. 361 § 2 Kc tylko dwie postaci szkody są relewantne z punktu widzenia polskiego porządku prawnego. Przepis stanowi bowiem, że naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.
Przez stratę (damnum emergens) należy rozumieć zmniejszenie aktywów lub zwiększenie pasywów poszkodowanego, a więc rzeczywisty uszczerbek w majątku należącym do niego w chwili zdarzenia, za które odpowiedzialność została przypisana oznaczonemu podmiotowi. Udowodnienie uszczerbku w postaci straty rzeczywistej często nie nastręcza trudności.
Natomiast utracone korzyści (lucrum cessans) obejmują tę część majątku poszkodowanego, o którą się jego aktywa nie powiększyły lub pasywa nie zmniejszyły, a skutek ten nastąpiłby, gdyby nie owe zdarzenie sprawcze, za które odpowiedzialność została przypisana oznaczonemu podmiotowi (np. utrata zarobków, utrata spodziewanego zysku z zamierzonych transakcji handlowych, utrata korzyści z władania rzeczą).
Ustalenia istnienia i wielkości szkody dokonuje się za pomocą metody dyferencyjnej (różnicowej), która nakazuje przyjąć za szkodę różnicę między rzeczywistym stanem dóbr poszkodowanego z chwili dokonywania ustaleń a stanem hipotetycznym, jaki istniałby, gdyby do zdarzenia sprawczego nie doszło. Ustalenie uszczerbku w postaci lucrum cessans wymaga wykazania w konkretnym przypadku wysokiego stopnia prawdopodobieństwa utraty korzyści. Mówi się wręcz o prawdopodobieństwie graniczącym z pewnością. Ustalenia lucrum cessans dokonuje się z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po zdarzeniu, które wywołało szkodę. Pozwala to na pominięcie dochodów, wydawałoby się bardzo prawdopodobnych, których osiągnięcie okazało się jednak niemożliwe w następstwie zmienionych warunków (np. na określonym rynku).
Stopień prawdopodobieństwa uzyskania dochodu decyduje o tym, czy mamy do czynienia ze szkodą w postaci utraconych korzyści, czy też tylko ze szkodą ewentualną. Ta druga postać szkody nie jest objęta obowiązkiem odszkodowawczym na podstawie art. 361 § 2 Kc, gdyż ten przepis indemnizuje nieuzyskany dochód a nie utratę szansy. Kompensata szans uzyskania dochodu jest możliwa wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych (por. art. 444 § 2 i art. 446 § 3 Kc)[8].
Zatem powód dochodzący odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417¹ § 1 Kc musi wykazać wystąpienie szkody w rozumieniu art. 361 § 2 Kc. Jak dalej wykażemy, na przykładzie spółdzielni mieszkaniowych nie jest to łatwe.

Zdarzenie

W rozumieniu art. 417¹ § 1 Kc zdarzeniem, które wyrządza szkodę, jest uchwalenie aktu normatywnego niezgodnego z prawem. Jest to specyficzne zdarzenie, które nie występuje jednorazowo. Jest to zdarzenie ciągłe, które potencjalnie wyrządza szkodę przez cały okres obowiązywania tego aktu normatywnego – tak SN w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, OSNC 2008/12/138, Biul. SN 2007/12/7, OSP 2009/4/37. Dalej SN stwierdza, że w wypadku aktu normatywnego, który nie jest źródłem jednorazowej szkody, odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane jego wydaniem jest w istocie odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody zdarzeniem o charakterze ciągłym.
Za takie zdarzenie, jak trafnie podkreśla doktryna, uznaje się zdarzenie, które polega na pewnym trwałym zachowaniu; przez cały czas trwania tego zdarzenia każda chwila może być traktowana jako samoistny stan faktyczny prowadzący do wyrządzenia szkody. Wymaga podkreślenia, że tak rozumiane zdarzenie polega na działaniu, gdyż wiąże się ono z koniecznością czynnego zachowania się sprawcy, a tylko ze względu na skutki, jakie zdarzenie to pociąga za sobą, szkoda może być wyrządzona przez określony czas.
To doprowadziło SN do przyjęcia, że Skarb Państwa odpowiada nie tylko za samo wydanie aktu normatywnego przez właściwy organ (jego wejście w życie), lecz także za każde zdarzenie, które w związku z tym, że akt normatywny obowiązuje, wyrządza szkodę w dobrach prawnie chronionych określonego podmiotu.
Zatem dla udowodnienia zdarzenia wyrządzającego szkodę nie wystarcza wskazanie aktu normatywnego niezgodnego z prawem. Należy wykazać zdarzenie, zaszłe w okresie obowiązywania tego aktu, które zostało dokonane zgodnie z treścią tego aktu normatywnego, co doprowadziło do wyrządzenia szkody. W przypadku spółdzielni mieszkaniowych będą to czynności prawne, umowy przeniesienia własności lokali, które zostały podjęte na podstawie przepisów Usm uznanych za niezgodne z Konstytucją wyrokiem TK z 17 grudnia 2008 r.

Bezprawność

Omawiany art. 417¹ § 1 Kc nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją. Należy zauważyć, że konstytucyjnym umocowaniem tego przepisu jest art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, która została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Z tego przepisu Konstytucji RP jest wywodzona podstawowa przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, czyli bezprawność działania. Niezgodność z prawem jest tu rozumiana węziej niż cywilnoprawne pojęcie bezprawności – jako działanie niezgodne z przepisem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, z wyłączeniem badania zgodności takiego działania lub zaniechania z np. zasadami współżycia społecznego lub dobrymi obyczajami (tak TK w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, publ. OTK 2001/8/256, Lex nr 50257).
Ustawowym wykonaniem tej normy konstytucyjnej jest art. 417 § 1 Kc, który wskazuje, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę, która została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Przepis ten wyraźnie wskazuje przesłankę bezprawności jako działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem w nawiązaniu do wyżej przedstawionej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Z kolei art. 417¹ § 1 Kc stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Ten przepis ma charakter szczególny wobec art. 417 Kc w tym znaczeniu, że przesłanka bezprawności została tu zawężona do uprzedniego stwierdzenia we właściwym postępowaniu, że akt prawny, który był przyczyną powstania szkody, był niezgodny z konstytucją. W przypadku ustawy właściwym postępowaniem, w rozumieniu art. 417¹ § 1 Kc, będzie postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z Konstytucją RP prowadzone przez TK. Wyrok TK stanowi więc dla powstania odpowiedzialności Skarbu Państwa z art. 417¹ § 1 Kc prejudykat – bez wyroku TK stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu ustawy nie powstaje bowiem w ogóle przesłanka bezprawności.
Sporne jest, o czym piszą C. Podsiadlik i P. Skudynowski, czy odroczenie w wyroku TK utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją ma wpływ na istnienie przesłanki „bezprawia legislacyjnego”. Autorom polemiki bliższe są jednak poglądy zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, OSP 2009, nr 4, poz. 37, które są przeciwne do argumentacji C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego.
Sąd Najwyższy w tej uchwale wskazał, że przyjęcie, iż odroczenie wejścia w życie orzeczenia TK stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP aktu normatywnego nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Sąd argumentuje, że z jednej strony, z orzeczenia TK wynikałoby bowiem jednoznacznie, że określony przepis, mimo jego sprzeczności z Konstytucją RP, nadal obowiązuje, zatem organy państwa powinny się do niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z drugiej strony, gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie działający organ nie powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb Państwa, czyli siebie samego, na konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej odpowiedzialności odszkodowawczej.
Ta argumentacja prowadzi SN do wniosku, że jeżeli TK, biorąc pod uwagę wszystkie chronione Konstytucją RP wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją RP, to tak długo, jak przepis ten obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie można przypisać cechy bezprawności. Prowadzi to do wniosku, że nie można uznać – w rozumieniu art. 77 Konstytucji RP i art. 417¹ § 1 Kc – aby działania organów Państwa, dla których przepis ten stanowi podstawę, były niezgodne z prawem, a tym samym pociągały za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. W konsekwencji należy uznać, że obowiązywanie aktu normatywnego w okresie, w którym TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, nie może pociągać za sobą odpowiedzialności Skarbu Państwa przewidzianej w art. 417¹ § 1 Kc.
Mając na uwadze powyższy pogląd SN, trzeba jeszcze raz przeanalizować przyczyny odroczenia skutku derogacyjnego wyroku TK z 17 grudnia 2008 r. w stosunku do przepisów wymienionych w części I pkt 1–4 jego sentencji, co TK wyjaśnił w pkt IV.10.3 uzasadnienia[9]. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (jego przepisów) służy minimalizacji negatywnych skutków orzeczenia o jego niekonstytucyjności. Stosując odroczenie, TK dokonuje starannego ważenia wartości, których naruszenie stanowi dające się przewidzieć następstwo przedłużonego stosowania niekonstytucyjnych przepisów w stosunku do wartości chronionych odroczeniem (pkt IV.10.1. uzasadnienia wyroku). Wartością chronioną przez TK, która przyświecała orzeczeniu o niezgodności art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 konstytucji, była ochrona majątku spółdzielni przed przymusowym, bo nałożonym tymi przepisami ustawy, przenoszeniem własności lokali (pkt IV.3.3. uzasadnienia wyroku).
Trybunał wskazał, że skutkiem natychmiastowej derogacji tych przepisów byłoby pozbawienie zainteresowanych osób możliwości przekształcania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w prawo własności tego lokalu. Byłby to skutek nadmiernie ograniczający prawa i wolności jednostki wykraczający poza to, co jest niezbędne dla przywrócenia spójności i niesprzeczności systemu prawa. Przepisy te funkcjonowały w obrocie prawnym 17 miesięcy i w tym czasie były stosowane w sposób powszechny w kilkuset tysiącach spraw osób, które wystąpiły do spółdzielni z żądaniem zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego. Sprawy te, w dacie wydania wyroku, wciąż znajdowały się na różnych etapach, tylko część z nich została definitywnie zakończona. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje, aby derogacja przepisów stosowanych przez dłuższy czas i na taką skalę nie była dla ich dotychczasowych adresatów zaskoczeniem. Trybunał podkreślił, że niektóre następstwa działania przepisów wskazanych w części I pkt 1–4 sentencji wyroku są nieodwracalne, w szczególności te związane z dokonanymi przekształceniami w zakresie praw podmiotowych.
Trybunał jednoznacznie wskazał, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznacza, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku TK przepisy te obowiązują, jeśli wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia TK jest nie tylko ostateczne, lecz także ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja RP nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1. Ta myśl, wyrażona jednoznacznie w uzasadnieniu wyroku TK z 17 grudnia 2008 r., zdaje się stać na przeszkodzie postulowanej przez C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego „odwadze” sądów do kwestionowania „dotychczasowych aksjomatów”[10]. Skoro bowiem sądy są także związane częścią wyroku TK, w której orzekł on o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, to każda próba wydania „odważnego” orzeczenia, w przypadku zaskarżenia, będzie wysoce zagrożona jego uchyleniem. Zważywszy na to, że pozwanym będzie Skarb Państwa reprezentowany przez pełnomocników profesjonalnych, a w sprawach o wartości przedmiotu sporu powyżej 75 tys. zł – przez radców Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, trudno przyjąć, że taki wyrok nie zostanie zaskarżony.
Należy jednocześnie podkreślić, że w polskim systemie prawnym samo pozbawienie przepisu domniemania konstytucyjności nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy jego zastosowania. Dopiero gdy przepis ten zostanie usunięty z systemu prawnego w następstwie wejścia w życie orzeczenia TK o jego niekonstytucyjności lub w następstwie jego uchylenia bądź zmiany przez prawodawcę, organy państwowe, w tym sądy, będą zwolnione z obowiązku jego stosowania.
Trybunał jednoznacznie podkreślił, że obowiązywanie w okresie odroczenia przepisów wymienionych w części I pkt 1–4 sentencji wyroku oznacza, że przewidziane w nich postępowania zmierzające do zawarcia przez osobę uprawnioną ze spółdzielnią umowy przeniesienia własności lokalu powinny być kontynuowane. Trybunał wyjaśnił, że czynności dokonane na mocy zakwestionowanych przepisów nie mogą być w żaden sposób z tej przyczyny skutecznie wzruszone.
Ponadto dokonanie czynności prawnych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne powoduje konieczność ochrony zaufania tych, którzy tych czynności dokonali. Zastosowanie odroczenia w odniesieniu do przepisów wymienionych w części I pkt 1–4 niniejszego wyroku oznacza więc, że umowy przeniesienia własności lokalu zawarte między spółdzielnią a osobą, której przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie mogą być unieważnione, orzeczenia sądowe zastępujące oświadczenia woli spółdzielni mieszkaniowych (z powodu opieszałości spółdzielni), wydane na podstawie art. 49¹ Usm, nie mogą być wzruszone w trybie art. 190 ust. 4 konstytucji.
Jak widać, sam TK podkreślił, że na podstawie tych przepisów należy prowadzić przekształcanie praw do lokali spółdzielczych i sprzedaż tych lokali na odrębną własność, a także jednoznacznie sprzeciwił się możliwości unieważniania umów lub orzeczeń sądowych zawartych lub wydanych na podstawie tych przepisów. Z jednej strony, wartością, której TK udzielił w wyroku konstytucyjnej ochrony, było prawo własności spółdzielni mieszkaniowych do lokali mieszkalnych, ale z drugiej strony, TK uznał konieczność zrównoważenia z tą wartością interesów majątkowych i praw nabytych przez osoby uprawnione do wykupu lokali, które lokale od spółdzielni już kupiły lub złożyły o to stosowne wnioski.
Należy wyprowadzić stąd wniosek, że TK zgodził się na wywieranie dalekosiężnych skutków prawnych przez te przepisy, prowadzących do przesunięć majątkowych między spółdzielnią mieszkaniową a osobami uprawnionymi do wykupu lokali, na zasadach wynikających z art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm, w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r. Jednocześnie nie można uznać, że zamiarem TK było przyzwolenie na obowiązywanie przez 12 miesięcy od dnia publikacji wyroku z 17 grudnia 2008 r. stanu bezprawności, skutkującego odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa. Byłoby to działaniem wysoce nieracjonalnym, a tego przypisać TK nie można. Stąd, w ocenie autorów popartej wiedzą praktyczną o argumentacji sądów rozpoznających sprawy spółdzielni mieszkaniowych przeciwko Skarbowi Państwa, w sprawach tych trudno będzie wykazać istnienie przesłanki bezprawności. Można wręcz zaryzykować twierdzenie, że będzie to niemożliwe. Już to wykluczałoby skuteczność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z art. 417¹ § 1 Kc.

Związek przyczynowy

Przesłanka związku przyczynowego wymaga wykazania, że w danym, konkretnym przypadku poszkodowany nie doznałby szkody majątkowej lub krzywdy, gdyby nie doszło do bezprawia legislacyjnego, a konkretnie, gdyby nie podjęto czynności faktycznej lub prawnej z zastosowaniem przepisów aktu normatywnego niezgodnego z prawem.
Sąd Najwyższy w wyroku z 12 stycznia 2007 r. (IV CSK 318/06, LEX nr 277301) wskazał, że jeżeli niezgodna z prawem norma ogranicza możliwość realizacji prawa podmiotowego uprawnionego, to dopiero podjęta przezeń przynajmniej próba zrealizowania tego prawa, uniemożliwiona przez działanie normy niezgodnej z konstytucją, może dawać podstawę do ustalenia normalnego związku przyczynowego. Nie daje natomiast takiej podstawy sama potencjalna możliwość niezrealizowania prawa, jeżeli w ogóle nie podjęto próby jego realizacji. Jeśli nawet uprawniony byłby w stanie przeprowadzić dowód tego, że wadliwa norma prawna uniemożliwia realizację przysługującego jemu i innym uprawnionym prawa i na skutek tego pozbawia go korzyści majątkowej, to taka szkoda ma charakter szkody nawet nie hipotetycznej, a jedynie ewentualnej i w świetle art. 361 § 2 Kc nie podlega naprawieniu.
Biorąc pod uwagę ten pogląd, spółdzielnie mieszkaniowe powinny udowodnić, że poniosły szkodę, zawierając umowy przeniesienia własności lokalu z zastosowaniem niekonstytucyjnych przepisów Usm, ale także powinny wykazać, że do wystąpienia szkody nie doszłoby, gdyby nie stosowanie tych przepisów. W przypadkach tych można więc mówić o szkodzie w postaci utraconych korzyści. Spółdzielnie bowiem do 31 lipca 2007 r. mogły osiągnąć większy zysk ze sprzedaży lokali niż sprzedając je na podstawie przepisów Usm obowiązujących po tym dniu. Zatem przepisy uznane za niezgodne z konstytucją wyrokiem TK z 17 grudnia 2008 r. pozbawiły spółdzielnie mieszkaniowe spodziewanych korzyści.
Teoretycznie wszystko wydaje się proste. Jednakże w stanach faktycznych, będących podstawą powództw spółdzielni mieszkaniowych przeciwko Skarbowi Państwa, trudno dopatrzeć się związku przyczynowego między obowiązywaniem art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm, w brzmieniu uznanym przez TK za niezgodny z Konstytucją RP, a wskazywaną przez spółdzielnie szkodą.

Z uzasadnień wyroków SR dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie i SO w Warszawie

Obie sprawy, do których odnoszą się przypisy nr 5 i 6, zakończyły się wyrokami oddalającymi powództwo spółdzielni mieszkaniowych. W uzasadnieniach orzeczeń znalazły się poniższe poglądy na występowanie w tych sprawach przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa z art. 417¹ § 1 Kc.
Po pierwsze, wymienione sądy uznały, że ze względu na odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej przez przepisy Usm uznane jego wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. za niezgodne z Konstytucją RP, nie występuje przesłanka bezprawności. Uzasadniając to stanowisko, sądy powołały się na przytoczoną przez nas wyżej uchwałę SN z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, i podzieliły poglądy wyrażone w jej uzasadnieniu. Oba sądy nawiązały też obszernie do wywodów TK zawartych w uzasadnieniu części wyroku rozstrzygającej o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy Usm.
W odniesieniu do przesłanki związku przyczynowego sądy podkreśliły, że spółdzielnie nie udowodniły, iż gdyby nie obowiązywały przepisy art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm w niekonstytucyjnym brzmieniu, to spółdzielnie na pewno sprzedałyby te lokale, które zostały sprzedane po 31 lipca 2007 r. Powstaje bowiem pytanie, dlaczego lokali tych nie sprzedano wcześniej, za wyższe kwoty. Odpowiedzią na nie jest to, że lokale te były dla uprawnionych do ich nabycia zbyt drogie. Skoro tak, to nie zostałyby one sprzedane pod rządami przepisów Usm w brzmieniu sprzed 31 lipca 2007 r. Zatem spółdzielnia i tak nie uzyskałaby z nich przysporzenia majątkowego. Więc trudno tu mówić o szkodzie.
Jednocześnie sądy wskazały, że nie jest możliwe do udowodnienia, iż spółdzielnie uzyskałyby za te lokale kwoty, których zwrotu od Skarbu Państwa się domagają. Sprzedaż tych lokali nie następowała na rzecz uprawnionego automatycznie. Sam fakt złożenia przez osobę uprawnioną wniosku o wykup lokalu nie oznaczał, że osoba ta na pewno lokal kupi. Jedną z przyczyn niezawarcia umowy sprzedaży lokalu może być właśnie wysokość opłat, które osoba uprawniona jest zobowiązana wnieść do spółdzielni. To, że wskazane w takich pozwach lokale zostały sprzedane w czasie obowiązywania niekonstytucyjnych art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm, nie jest jednoznaczne z tym, że byłyby one sprzedane w tym samym czasie pod rządami dotychczasowych przepisów, zobowiązujących osobę uprawnioną do zapłaty znacznie wyższych kwot.
Żądane kwoty nie stanowią więc szkody w postaci rzeczywistej straty, a tym bardziej w postaci utraconych korzyści. Istnieje bardzo niewielkie prawdopodobieństwo tego, że spółdzielnie mieszkaniowe sprzedałyby te lokale za kwoty wskazane w pozwach. Można tu co najwyżej mówić o szkodzie hipotetycznej, ewentualnej, a taka postać szkody, w świetle art. 361 § 2 Kc, nie ulega naprawieniu.
Oceniając występowanie przesłanki szkody, sądy zwróciły także uwagę na art. 46¹ Usm w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 5 Usm[11], w brzmieniu obowiązującym do 31 lipca 2007 r., zgodnie z którymi wpływy z wpłaty różnicy między wartością rynkową lokalu a zwaloryzowaną wartością wniesionego całego wkładu mieszkaniowego albo jego części, które stanowiły największą kwotowo część opłat ponoszonych przez osoby uprawnione z tytułu wykupu lokalu, przeznaczano na spłatę podlegającego odprowadzeniu do budżetu państwa umorzeniu kredytu obciążającego dany lokal oraz w pozostałej części na uzupełnienie funduszu remontowego spółdzielni. Tak więc wpłata, o której była niegdyś mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5 Usm, a której brak spółdzielnie mieszkaniowe rzekomo tak mocno odczuwają, i tak nie stanowiła korzyści spółdzielni. Jedynie część tej wpłaty mogła być przekazana na prowadzony przez spółdzielnię fundusz remontowy, którym zresztą spółdzielnia mieszkaniowa nie mogła dysponować swobodnie (art. 38 § 1 pkt 2 i art. 78 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, Dz.U. Nr z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm. w zw. z art. 1 ust. 7 i art. 6 ust. 3 Usm). Wobec tego nieprawdziwe są twierdzenia o utraconej korzyści w rozumieniu art. 361 § 2 Kc, a zatem błędny jest również wniosek, że spółdzielnie mieszkaniowe poniosły w tym zakresie szkodę.

Podsumowanie

Powyższe doświadczenia praktyczne prowadzą do wniosku, że w tych sprawach udowodnienie łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej jest praktycznie niemożliwe, co stanowi o nikłej skuteczności roszczeń o odszkodowanie za „bezprawie legislacyjne” w przypadkach związanych z niekonstytucyjnością art. 12 ust. 1 i art. 17¹⁴ ust. 1 Usm. Omówione wyżej argumenty, podzielane przez dotychczasowe orzecznictwo, czego przykładem są omówione wyżej sprawy przed sądami warszawskimi, stoją na przeszkodzie dochodzeniu przez spółdzielnie mieszkaniowe odszkodowań od Skarbu Państwa. Nie można więc stawiać kategorycznie jednoznacznej tezy o skuteczności takich powództw. Być może dałoby się wykazać istnienie przesłanki bezprawności, przyjąwszy optykę C. Podsiadlika i P. Skudynowskiego, której nie można odmówić sensu i logiki. Natomiast niezwykle trudno jest udowodnić wystąpienie pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej ex delicto.
 
Hanna Boczkowska
radca prawny OIRP w Warszawie
 
Łukasz Jędruszuk
radca prawny OIRP w Warszawie

Źródło: Temidium 3 (64) 2011

 

---

[11] Artykuł 12 ust. 1 pkt 5 Usm stanowił: Na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego wpłaty różnicy pomiędzy wartością rynkową lokalu a zwaloryzowaną wartością wniesionego całego wkładu mieszkaniowego albo jego części. Jeżeli spółdzielnia skorzystała z pomocy uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków, to różnica pomiędzy wartością rynkową lokalu a wartością zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego podlega zmniejszeniu o 50% wartości pomocy uzyskanej przez spółdzielnię zwaloryzowanej proporcjonalnie do aktualnej wartości rynkowej lokalu. Przepis art. 46¹ stosuje się odpowiednio.
Art. 46¹ Usm stanowił: W wypadku przeniesienia własności lokalu, do którego przysługiwało nabywcy spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, wpływy z wpłat, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5, przeznacza się na spłatę podlegającego odprowadzeniu do budżetu państwa umorzeniu kredytu obciążającego dany lokal oraz w pozostałej części na uzupełnienie funduszu remontowego spółdzielni.