Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (część II)
opublikowano: 2017-10-10 przez:
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie istotna dla funkcjonowania administracji publicznej nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego[1] (dalej: „k.p.a.”). Dokonano ją przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw[2]. Jej przyjęcie wpływa w zasadniczy sposób na model postępowania administracyjnego. W pierwszej części artykułu omówiono problematykę administracyjnych postępowań uproszczonych, postępowań mediacyjnych oraz administracyjnych kar pieniężnych. Celem postawionym przed drugą częścią jest prezentacja najważniejszych zmian związanych z możliwością weryfikacji rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym.
Wskazywano już we wstępie do pierwszej części, że ustawodawca założył konieczność usprawnienia trybu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu do projektu ustawy[3] wskazano m.in., że jednym z problemów o charakterze konstrukcyjnym jest „piętrowość?” procedur administracyjnych rozumiana jako konieczność zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, który z kolei kontroluje treść rozstrzygnięcia i, zasadniczo, może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, pozostawiając merytoryczne rozstrzygnięcie organowi administracji. Podkreślano przy tym, że w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze strona, chcąc poddać rozstrzygnięcie jej sprawy kontroli sądu administracyjnego, jest zmuszona wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, mimo że skuteczność takich wniosków jest bardzo niewielka.
Powyższe przesłanki doprowadziły ostatecznie do przyjęcia pewnych rozwiązań reformujących system weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Zostało to zasadniczo oparte na dążeniu do skrócenia czasu trwania postępowania m.in. dzięki przyznaniu stronom możliwości decydowania w szerszym zakresie o realizacji prawa do pełnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy w procedurze administracyjnej. Założono również konieczność zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, gdyż strona będzie mogła zapobiec przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wprowadzono przyspieszoną procedurę, w której sąd administracyjny będzie mógł skontrolować prawidłowość decyzji kasatoryjnej.
Czy wprowadzane zmiany wypełnią stawiane przed nimi oczekiwania? Pokaże to dopiero praktyka stosowania tychże instytucji w obrocie prawnym. Można jednak już wskazać, że pewne rozwiązania budzą wątpliwości, głównie w kontekście zapewnienia stronie właściwego standardu ochrony praw podmiotowych. Dotyczy to również znowelizowanego modelu weryfikacji rozstrzygnięć w trybie administracyjnym.
1. Zmiany w przepisach dotyczących odwołania
1.1. Nowe ukształtowanie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Należy w tym miejscu podkreślić, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który wskazuje, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Artykuł ten formułuje więc podmiotowe prawo jednostki do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno postępowań sądowych, jak i pozostałych postępowań? w sprawach indywidualnych (administracyjnych, sądowoadministracyjnych). Należy jednak podkreślić, że nie jest to prawo bezwzględne. Konstytucja RP wyraźnie wskazuje, że wyjątki od tej zasady określa ustawa.
Ustanowiona w taki sposób w ustawie zasadniczej zasada dwuinstancyjności jest realizowana w k.p.a., który przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. Zgodnie z jego nową wersją, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nowe brzmienie art. 15 k.pa., wprowadzone na skutek nowelizacji z 2017 r., zmienia koncepcję zasady dwuinstancyjności. Należy wyraźnie wskazać, że z tego nowego rozwiązania wynika daleko idąca zmiana, która pierwszeństwo daje regulacji szczególnej. Należy zgodzić się z B. Adamiak, że „nadanie nowego brzmienia art. 15 łamie zasadę ogólną dwuinstancyjności, która będzie obowiązywać o tyle, o ile inaczej nie stanowi przepis szczególny”[4]. Pierwszeństwo mają zatem przepisy szczególne, a tylko w razie ich braku – zasada ogólna dwuinstancyjności[5]. Jest to więc rozwiązanie daleko idące, które w zasadniczy sposób wpływa na kształt modelu postępowania administracyjnego.
Należy również podkreślić, że w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej wskazano rozwiązanie zakładające konieczność dokonania przeglądu przepisów prawa regulujących postępowania administracyjne w zakresie dwuinstancyjności postępowań i przepisów szczególnych wobec art. 127 § 1 k.p.a. przez ministrów kierujących działami administracji rządowej w zakresie swojej działalności, w terminie 2 lat od wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Ministrowie przedłożą ministrowi właściwemu do spraw gospodarki oraz ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej zestawienia wraz z uzasadnieniem, obejmujące postępowania administracyjne, w których: 1) zachodzi konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowań, 2) zasadne jest odstąpienie od dwuinstancyjności postępowań. Następnie, w ciągu 6 miesięcy minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej przedłoży Radzie Ministrów zbiorczy raport dotyczący dwuinstancyjności postępowań administracyjnych. Można się spodziewać, że dojdzie do dalszego ograniczenia zasady dwuinstancyjności na podstawie nowelizacji przepisów szczególnych.
Należy po raz kolejny nadmienić, że po zmianach dokonanych w treści k.p.a. prawo odwołania przysługuje wyłącznie wtedy gdy brak jest przepisu szczególnego. Zmienia to w sposób zasadniczy dotychczasową konstrukcję, która dawała pierwszeństwo regule ogólnej, nakazując wykładnię na korzyść prawa odwołania. Wydaje się, że nowa treść art. 15 k.p.a. może być uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. Oczywiście, zmiana treści art. 15 k.p.a. ma potwierdzać jedynie wynikającą z Konstytucji RP zasadę umożliwiającą bardziej elastyczne kształtowanie środków prawnych służących weryfikacji. Jak jednak słusznie zauważa J. Lemańska, zasadnicze wątpliwości budzi sposób, w jaki ustawodawca wprowadza wyjątki od omawianej zasady[6]. Oznacza to, że wprowadzanie wyjątków od zasady dwuinstancyjności nie powinno stać się regułą. Ponadto, na ustawodawcy spoczywa obowiązek zachowania należytej proporcji stosowanych ograniczeń w stosunku do zamierzonych efektów zastosowanych środków. Odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią art. 78 Konstytucji RP może być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka zaskarżenia. Pozbawienie strony prawa do weryfikacji rozstrzygnięcia w postepowaniu administracyjnym na rzecz jedynie kontroli sądowoadministracyjnej (z założenia pozbawionej waloru merytorycznej weryfikacji oraz posiadającej jedynie ograniczone możliwości czynienia ustaleń faktycznych) trzeba uznać za środek nadmiernie ingerujący w prawo strony do wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia jej sprawy administracyjnej. Kontrola sądu administracyjnego nie zastąpi więc rzetelnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego w drugiej instancji przed innym organem.
Odmiennie natomiast, z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej, należy ocenić drugą z instytucji zawartą w znowelizowanym k.p.a., a zakładającą prawo do zrzeczenia się przez stronę odwołania. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Oświadczenie w tym przedmiocie będzie składane przed organem, który wydał decyzję. Oświadczenie to powinno mieć formę pisemną. Może ono zostać złożone bezpośrednio przed organem, jak i przesłane pocztą lub środkami komunikacji elektronicznej na ogólnych zasadach. W przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron, decyzja staje się ostateczna dopiero wówczas gdy każda ze stron (a ściślej, ostatnia strona) złoży oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania.
Prawo do zrzeczenia się odwołania będzie uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: 1) prawo do zrzeczenia się odwołania przysługuje wyłącznie stronie, 2) wola strona do zrzeczenia się odwołania nie jest ograniczona rodzajem rozstrzygnięcia organu I instancji (pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie), 3) zrzeczenie się prawa odwołania jest czynnością procesową strony, do której należy stosować wymogi co do treści i formy uregulowane w art. 63 k.p.a., 4) oświadczenie woli zrzeczenia się prawa odwołania składa się organowi I instancji, 5) upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania zamyka prawo do zrzeczenia się prawa odwołania.
Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. Niedopuszczalne jest zatem zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji „na przyszłość” – w szczególności przed wydaniem decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Mając na uwadze regulację art. 127a k.p.a., przewiduje się również nowelizację art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wprowadzenie, jako elementu decyzji, pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania (o ile takowe przysługuje).
W związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Nie powinno się jednak wykluczać pojawienia się wad oświadczenia woli przy zrzeczeniu się odwołania. Nie można bowiem wyłączyć złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania, gdy wola jest dotknięta wadliwością[7]. Zastosowanie znajdą wówczas przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (dział IV). Wady oświadczenia woli, np. w stanie wyłączającym świadome powzięcie i wyrażenie woli, pod wpływem błędu wprowadzonego przez pracownika organu administracji publicznej nierzetelną informacją, strona ma prawo uchylić się od skutków złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa odwołania. Może to dotyczyć sytuacji niebudzących wątpliwości, że wola strony jest dotknięta wadliwością wywołującą negatywne następstwa dla strony[8].
Na ogólnej zasadzie art. 127 § 3 in fine k.p.a., art. 127a k.p.a. znajdzie odpowiednie zastosowanie do decyzji, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zrzeczenie się prawa do złożenia wniosku, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy strona nie skorzysta z przedmiotowego uprawnienia, będzie skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.
Podkreślić należy, że zrzeczenie się prawa odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności i prawomocności. W razie wielości stron skuteczność zrzeczenia się prawa odwołania następuje z dniem złożenia oświadczenia woli organowi administracji publicznej, który wydał decyzję, przez ostatnią ze stron postępowania[9]. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić strony w postępowaniu w sprawie. W razie gdy wszystkie złożyły oświadczenia woli o zrzeczeniu odwołania, można przyjąć skuteczne następstwa zrzeczenia się prawa odwołania.
Jest rzeczą oczywistą, że zrzeczenie się prawa odwołania zamyka drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powstaje natomiast pytanie o możliwość zastosowania nadzwyczajnych trybów postępowania od takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 269 k.p.a. decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne. Chodzi w tym przypadku o art. 127a § 2 k.p.a. Przy braku regulacji w przepisach regulujących nadzwyczajne tryby postępowania co do dopuszczalności weryfikacji decyzji prawomocnych należy wyprowadzić ich dopuszczalność ze zrównaniem na gruncie procesowym decyzji prawomocnej z decyzją ostateczną.
Należy podkreślić, że art. 78 Konstytucji RP nie stoi na przeszkodzie rozwiązaniom ustawowym, pozwalającym na zrzeczenie się prawa do wniesienia środka zaskarżenia przez osoby uprawnione do jego wniesienia w celu skrócenia toku instancji i uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia w krótszym czasie[10].
1.2. Zmiana zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy i podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 136 k.p.a.)
Kolejną istotną zmianą, która ma w założeniu zmierzać do skrócenia czasu trwania procedur administracyjnych, jest ograniczenie liczby zapadających w sprawach administracyjnych rozstrzygnięć kasatoryjnych. W opinii projektodawcy, wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Zgodnie z art. 136 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przypadku gdy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy był obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.). W orzecznictwie wskazywano, że nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot oraz zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Jak słusznie wskazuje w komentarzu do k.p.a. B. Adamiak, zasada dwuinstancyjności daje prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jest to prawo strony, a tym samym strona dysponuje tym prawem z możliwością rezygnacji. Rezygnacja dotyczy nie tylko nieskorzystania z tego prawa przez niezaskarżenie decyzji odwołaniem, zrzeczeniem się prawa odwołania, ale też ograniczenia prawa do dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego przez przeprowadzenie, pomimo braków, tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym[11].
Ustawa nowelizująca przyznała, w wyznaczonych granicach, stronie (stronom) prawo do rezygnowania z pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z nowo wprowadzonym § 2 tego artykułu, jeśli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ odwoławczy powinien na zgodny wniosek wszystkich stron przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie niż wynikający z aktualnego brzmienia art. 136 k.p.a. (albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję – jeśli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania), o ile jest to potrzebne do zakończenia sprawy decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Chodzi tu o postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Nowelizacja k.p.a. z 2017 r. wprowadza wyjątek, ograniczający zasadę dwuinstancyjności postępowania zagwarantowany przez przepisy Konstytucji RP oraz zasady ogólne k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego powinna być w świetle art. 78 Konstytucji RP rozumiana jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Brak takiej możliwości po stronie organu drugiej instancji, spowodowany uchybieniami organu pierwszoinstancyjnego, powinien skutkować – dla zapewnienia stronie tego prawa – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Takie rozwiązanie zasadniczo zapewniała treść dotychczas obowiązujących przepisów wskazujących na obowiązek wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Znowelizowana treść art. 136 k.p.a. pozwala więc stronom – w sytuacjach, w których decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięie – wnioskować o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. De facto strona będzie obecnie decydować w dużym stopniu, czy chce skorzystać z ochrony wynikającej z zasady dwuinstancyjności.
1.3.Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa (art. 138 § 2a k.p.a.)
W nowym art. 138 § 2a k.p.a. wskazano, że jeśli organ pierwszej instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasatoryjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa.
Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też obecnie przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te mają w założeniu przeciwdziałać sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji.
2. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (art. 64a-64e, art. 151a i art. 230 § 2 p.p.s.a.)
Nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[12], dalej: „p.p.s.a.”, dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadziła do katalogu normatywnego kognicji sądu administracyjnego orzekanie w sprawach tzw. sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasatoryjnej). Sprzeciw służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, jest rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. Procedura ta opisana została w art. 64b-64e p.p.s.a.
Osiągnięciu celu, jakim jest przyspieszenie i zwiększenie efektywności rozpatrywania spraw przed organami administracji publicznej, ma służyć ustanowienie nowego szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji. Sprzeciw od decyzji stanowi więc odrębny od skargi i w pewnym sensie wyjątkowy środek zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego.
Nawiązując do trybu postępowania odwoławczego w k.p.a., ustawodawca wprowadził również w p.p.s.a. tryb tzw. sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Jest to nowy rodzaj szczególnego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej, który został nazwany „sprzeciwem od decyzji”. Jak wskazywano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w poprzednim stanie prawnym efektywność zaskarżenia decyzji kasatoryjnej i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia była poważnie ograniczona. Rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. ma w założeniu niwelować te niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, w którym – podobnie jak w przypadku innych przejawów przewlekłości postępowania – będzie możliwe wymierzenie organowi grzywny. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia bowiem obie instytucje zaskarżenia decyzji administracyjnych, co wynika już z samego sformułowania „od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw”. Za takim rozróżnieniem przemawia również fakt, że sprzeciw został uregulowany w odrębnym rozdziale 3a działu II p.p.s.a.
Instytucja ta dotyczy w istocie tzw. decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei stosownie do brzmienia art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany „sprzeciwem od decyzji”.
Sprzeciw od decyzji ma w swoim założeniu być środkiem zaskarżenia, którym strona będzie mogła zainicjować swoiste postępowanie ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej. Podobnie jak zażalenie przewidziane w art. 3941 § 11 k.p.c.[13], sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw będzie skierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania[14]. Instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka będzie miała charakter formalny. Procedura, w jakiej rozstrzygany będzie sprzeciw, może zatem zostać skrócona, zgodnie z przepisami art. 64c i art. 64d p.p.s.a.
Jeśli chodzi o różnice pomiędzy skargą a sprzeciwem, można zauważyć, że skarga uruchamia kontrolę sądowoadministracyjną opartą o wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Kontrola ta umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej[15]. Prawidłowe wniesienie skargi na decyzję administracyjną przez legitymowany podmiot otwiera zatem „pełne” postępowanie sądowoadministracyjne. Zmierza ono bowiem do kontroli legalności decyzji administracyjnej zarówno pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym, o czym świadczy m.in. przepis art. 145 p.p.s.a. Ponadto z uwagi na bezwzględny charakter normy ujętej w art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy zarzut nie został podniesiony.
Sprzeciw natomiast jest odrębnym środkiem zaskarżenia. Odrębność ta zaznacza się przede wszystkim w czterech obszarach. Po pierwsze, trzeba zauważyć, że w porównaniu do skargi znacznie zawężony jest przedmiot sprzeciwu. Zgodnie z komentowanym przepisem sprzeciw może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Należy również wyraźnie zaznaczyć, że wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie swoistego postępowania, którego celem staje się weryfikacja decyzji administracyjnej wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Postępowanie to projektodawcy określili mianem postępowania wpadkowego o ograniczonym przedmiotowo zakresie odnoszącym się tylko do kontroli kwestii formalnej. Należy zgodzić się z twierdzeniem o ograniczonym zakresie kontroli w przypadku wniesienia sprzeciwu, gdyż ten środek prawny służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O takim charakterze sprzeciwu decyduje to, że w tym przypadku wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi została istotnie ograniczona przez postanowienia art. 64e p.p.s.a., który to przepis wyznacza zakres kontroli sądu do oceny działania administracji z perspektywy istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (zob. szerzej na ten temat komentarz do art. 64e p.p.s.a.).
Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wpadkowe, czyli incydentalne. Ze swojej istoty każde postępowanie wpadkowe pozostaje w określonych relacjach z postępowaniem zasadniczym. Postępowanie wpadkowe mieści się w granicach postępowania zasadniczego bądź jest związane z jego etapem przedprocesowym. Ponadto postępowanie wpadkowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania zasadniczego. Nasuwa się zatem pytanie, w stosunku do jakiego postępowania procedura uruchomiona sprzeciwem ma charakter pomocniczy i incydentalny. Podkreślenia wymaga, że aktualnie sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest jedynym środkiem prawnym służącym do uruchomienia kontroli sądu administracyjnego. Sprzeciw stanowi więc instrument realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w odniesieniu do decyzji kasacyjnej. Już z tego powodu nie można postępowania prowadzonego na skutek wniesienia sprzeciwu traktować jak postępowania wpadkowego. Wniesienie sprzeciwu uruchamia autonomiczne postępowanie przed sądem administracyjnym, prowadzone w celu zweryfikowania zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem kryterium legalności. Natomiast inną kwestią są zawężone granice sądowej kontroli w porównaniu do granic sądowej kontroli uruchomionej na skutek wniesienia skargi.
Należy również podkreślić, że kolejną cechą, która odróżnia te środki zaskarżenia, jest fakt, że w wyniku wniesienia sprzeciwu sąd może zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylić decyzję w całości (w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.) albo zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalić. Postępowanie będące następstwem wniesienia skargi na decyzję inną niż określona w art. 138 § 2 k.p.a. może natomiast zakończyć się w różny sposób. Sąd może skargę oddalić w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.), może uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w ściśle określonych przypadkach sąd może orzec merytorycznie (art. 145a p.p.s.a.).
Ostatnia, czwarta cecha, wiąże się z wynikającym z art. 151a § 3 p.p.s.a. rozwiązaniem wprowadzającym ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Art. 64 b p.p.s.a. nakazuje, aby do sprzeciwu od decyzji (zakres odniesienia) stosować odpowiednio przepisy o skardze (przepisy stosowane), z tym jednak zastrzeżeniem, że ustawa może stanowić inaczej. Sprzeciw powinien spełniać wymogi obowiązujące dla pisma sądowego (art. 46 p.p.s.a.), a także zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając, że zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sprawach tych nie znajdzie zastosowania przepis art. 53 p.p.s.a., który ustanawia trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedniego zastosowania do sprzeciwu nie znajdą również odnoszące się do skargi przepisy art. 54 p.p.s.a. Zakres uregulowanych w przywołanych przepisach zagadnień został bowiem przez ustawodawcę objęty odrębnymi, dotyczącymi sprzeciwu, normami ujętymi w art. 64c p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że w rozdziale 3a p.p.s.a. nie została uregulowana kwestia legitymacji do wniesienia sprzeciwu, rozstrzygnięcie o zakresie podmiotowym tej legitymacji zgodnie z przepisem art. 64b § 1 p.p.s.a. wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów o skardze. Kwestię legitymacji skargowej regulują art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosując te przepisy odpowiednio, należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka. Ponadto uprawniona do wniesieniu sprzeciwu będzie w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja kasacyjna będąca przedmiotem sprzeciwu (art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na brak w przepisach normujących sprzeciw od decyzji przepisu analogicznego do art. 52 p.p.s.a. ocena warunków dopuszczalności wniesienia sprzeciwu powinna zostać dokonana z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania przepisów o skardze.
Sprzeciw będzie podlegał wpisowi, co znajduje wyraz w brzmieniu art. 230 § 1 p.p.s.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, będzie rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. Jej przedmiotem będzie jedynie ocena, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
W sprawach wszczętych przez wniesienie sprzeciwu od decyzji nie znajdzie zastosowania przepis art. 33 p.p.s.a., o czym wprost stanowi art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że w takim postępowaniu w ogóle nie występuje kategoria uczestników na prawach strony, którzy charakteryzują się następującymi cechami: byli uczestnikami (stronami) postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja kasacyjna, nie wnieśli sprzeciwu w związku z tym postępowaniem, a wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu ze sprzeciwu sąd będzie jedynie oceniał, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie będzie więc mógł rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokona oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasatoryjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).
Procedura wniesienia i rozpoznania sprzeciwu będzie różniła się od obowiązującej w przypadku skargi. Strona będzie mogła wprawdzie wnieść sprzeciw za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, ale w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji kasatoryjnej.
Organ, którego decyzję zaskarżono, będzie mógł uwzględnić sprzeciw w terminie 14 dni od jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo § 4 k.p.a. W innym przypadku będzie zobowiązany przekazać sprzeciw – w tym samym terminie – wraz z aktami sprawy sądowi. Ten skrócony termin uzasadnia wspomniany ograniczony zakres przedmiotowy postępowania ze sprzeciwu. Trzeba również wskazać, że organ nie może uzupełniać uzasadnienia zawartego w decyzji kasatoryjnej po jej wydaniu, np. w odpowiedzi na złożony przez stronę środek zaskarżenia. Z tego też powodu w przypadku sprzeciwu zrezygnowano z możliwości wniesienia odpowiedzi przez organ.
Z uwagi na dążenie do zapewnienia szybkości procedury, brak przekazania sprzeciwu sądowi nie będzie stał na przeszkodzie jego rozpoznania. Sąd rozpozna wówczas sprawę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu. W przypadku nieprzekazania sprzeciwu w terminie – na wniosek skarżącego – sąd orzeknie także o wymierzeniu organowi grzywny (por. art. 55 p.p.s.a.).
Jednocześnie termin na wniesienie sprzeciwu należy uznać za zachowany także wtedy gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw wprost do sądu administracyjnego. Inaczej niż w razie wniesienia skargi administracyjnej wprost do sądu drugiej instancji, w takim przypadku sąd nie powinien przekazywać sprzeciwu organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, a niezwłocznie wezwać ten organ do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Rozwiązanie takie będzie sprzyjało ekonomii procesowej, skracając czas, w jakim nastąpi rozpoznanie sprzeciwu.
Sąd powinien rozpoznać sprzeciw w terminie 30 dni od dnia jego wpływu (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zasadniczo sprzeciw powinien być bowiem rozpoznawany na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem rozstrzygnięcia będzie zaś ocena tylko co do tego, czy organ orzekający kasatoryjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy (z uwzględnieniem treści art. 136 k.p.a.).
Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję kasatoryjną, a ponadto może orzec z urzędu lub na wniosek strony grzywnę, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozwiązanie to wynika z faktu, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznie jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd sprzeciw oddala. Od wyroku sądu uwzględniającego sprzeciw nie będzie przy tym przysługiwał środek odwoławczy. Zaskarżalne zażaleniem będzie jednak zawarte w wyroku postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny.
Wyrok, którym wojewódzki sąd administracyjny oddali sprzeciw, będzie natomiast zaskarżalny skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny będzie rozstrzygał na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.). W art. 182a p.p.s.a. przewidziano trzydziestodniowy termin na rozpoznanie takiej skargi przez NSA. W związku z ograniczonym zakresem przedmiotowym spraw ze sprzeciwu od decyzji, termin ten jest wystarczający do rozpoznania skargi kasacyjnej w omawianym przypadku, a jednocześnie konieczny, aby – przy zachowaniu prawa strony do zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego – zapewnić odpowiednio szybkie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego.
3. Fakultatywny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 54a p.p.s.a.)
Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze stronie przysługuje swoisty „odpowiednik” odwołania, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.). Jest to środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym. Przed ostatnią nowelizacją k.p.a. z treści art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 k.p.a. wynikało, że skorzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. z 2017 r. „korzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki”. Jego treścią jest możliwość zaskarżenia decyzji[16] i związane z tym uprawnienie strony do ponownego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Gwarancja prawa do zaskarżenia stwarza jedynie określoną możliwość procesową, z której podmiot uprawniony może, ale nie musi, skorzystać. Sytuacja, w której strona wskutek własnej woli nie korzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie może być tym samym rozpatrywana w kontekście naruszenia art. 78 Konstytucji RP[17]. W świetle powyższego zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinna być odczytywana jako zasada przyznająca stronie uprawnienie do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Dopiero skorzystanie z tego uprawnienia rodzi po stronie organu administracji obowiązek pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy ponownie.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu skorzystanie z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowił jednak wymóg formalny, który musiał zostać spełniony przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Obecnie przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym wprowadzono zasadę fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ma możliwość skorzystania ze swojego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez ten sam organ, jednak jednocześnie skorzystanie z tego uprawnienia nie będzie stanowiło przesłanki do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Od woli strony będzie więc zależało, czy skorzysta z tego uprawnienia, czy zdecyduje się na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na wydaną w pierwszej instancji decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym podkreślić, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ma obecnie możliwość uwzględnienia skargi wnoszonej za jego pośrednictwem w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.
W przypadku spraw, w których występuje wiele stron, może zostać wniesiony zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarga do sądu administracyjnego dotycząca tej samej decyzji. W takich przypadkach – jak się wydaje – pierwszeństwo powinien mieć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego skuteczne (tj. z zachowaniem ustawowego terminu) wniesienie spowodowałoby bowiem, że postępowanie sądowoadministracyjne stałoby się bezprzedmiotowe (nawet w przypadku utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego powinna być bowiem inna decyzja – wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W przypadku zatem gdy w sprawie, w której występuje wiele stron, jedna z nich wystąpi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, druga zaś złoży skargę do sądu administracyjnego, proponuje się, by organ, do którego wpłyną oba te środki zaskarżenia (w związku z brzmieniem art. 54 § 1 p.p.s.a.) potraktował skargę jak wniosek o rozpatrzenie sprawy i w taki sposób ją rozpoznał, nie przekazując jej do sądu administracyjnego. Organ będzie jednocześnie zobowiązany zawiadomić o tym niezwłocznie stronę, która złożyła skargę (art. 54a § 1 p.p.s.a.). Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ w powyższych okolicznościach będzie mogła być – na ogólnych zasadach – zaskarżona do sądu administracyjnego przez każdą ze stron.
W wyjątkowych przypadkach może zdarzyć się, że już po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., do organu wpłynie podlegający rozpoznaniu (tj. wniesiony w terminie) wniosek innej strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 54a § 2 p.p.s.a. w takim przypadku organ niezwłocznie powinien zawiadomić sąd, do którego przekazał skargę o otrzymaniu wniosku. Sąd zaś niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Następnie organ powinien rozpoznać skargę, podobnie jak w przypadku, o którym mowa w art. 54a § 1 p.p.s.a.
Rafał Stankiewicz
dr. hab. nauk prawnych; pracownik Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; radca prawny OIRP Warszawa; kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP
Wskazywano już we wstępie do pierwszej części, że ustawodawca założył konieczność usprawnienia trybu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu do projektu ustawy[3] wskazano m.in., że jednym z problemów o charakterze konstrukcyjnym jest „piętrowość?” procedur administracyjnych rozumiana jako konieczność zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, który z kolei kontroluje treść rozstrzygnięcia i, zasadniczo, może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, pozostawiając merytoryczne rozstrzygnięcie organowi administracji. Podkreślano przy tym, że w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze strona, chcąc poddać rozstrzygnięcie jej sprawy kontroli sądu administracyjnego, jest zmuszona wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, mimo że skuteczność takich wniosków jest bardzo niewielka.
Powyższe przesłanki doprowadziły ostatecznie do przyjęcia pewnych rozwiązań reformujących system weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Zostało to zasadniczo oparte na dążeniu do skrócenia czasu trwania postępowania m.in. dzięki przyznaniu stronom możliwości decydowania w szerszym zakresie o realizacji prawa do pełnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy w procedurze administracyjnej. Założono również konieczność zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, gdyż strona będzie mogła zapobiec przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wprowadzono przyspieszoną procedurę, w której sąd administracyjny będzie mógł skontrolować prawidłowość decyzji kasatoryjnej.
Czy wprowadzane zmiany wypełnią stawiane przed nimi oczekiwania? Pokaże to dopiero praktyka stosowania tychże instytucji w obrocie prawnym. Można jednak już wskazać, że pewne rozwiązania budzą wątpliwości, głównie w kontekście zapewnienia stronie właściwego standardu ochrony praw podmiotowych. Dotyczy to również znowelizowanego modelu weryfikacji rozstrzygnięć w trybie administracyjnym.
1. Zmiany w przepisach dotyczących odwołania
1.1. Nowe ukształtowanie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Należy w tym miejscu podkreślić, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który wskazuje, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Artykuł ten formułuje więc podmiotowe prawo jednostki do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno postępowań sądowych, jak i pozostałych postępowań? w sprawach indywidualnych (administracyjnych, sądowoadministracyjnych). Należy jednak podkreślić, że nie jest to prawo bezwzględne. Konstytucja RP wyraźnie wskazuje, że wyjątki od tej zasady określa ustawa.
Ustanowiona w taki sposób w ustawie zasadniczej zasada dwuinstancyjności jest realizowana w k.p.a., który przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. Zgodnie z jego nową wersją, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nowe brzmienie art. 15 k.pa., wprowadzone na skutek nowelizacji z 2017 r., zmienia koncepcję zasady dwuinstancyjności. Należy wyraźnie wskazać, że z tego nowego rozwiązania wynika daleko idąca zmiana, która pierwszeństwo daje regulacji szczególnej. Należy zgodzić się z B. Adamiak, że „nadanie nowego brzmienia art. 15 łamie zasadę ogólną dwuinstancyjności, która będzie obowiązywać o tyle, o ile inaczej nie stanowi przepis szczególny”[4]. Pierwszeństwo mają zatem przepisy szczególne, a tylko w razie ich braku – zasada ogólna dwuinstancyjności[5]. Jest to więc rozwiązanie daleko idące, które w zasadniczy sposób wpływa na kształt modelu postępowania administracyjnego.
Należy również podkreślić, że w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej wskazano rozwiązanie zakładające konieczność dokonania przeglądu przepisów prawa regulujących postępowania administracyjne w zakresie dwuinstancyjności postępowań i przepisów szczególnych wobec art. 127 § 1 k.p.a. przez ministrów kierujących działami administracji rządowej w zakresie swojej działalności, w terminie 2 lat od wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Ministrowie przedłożą ministrowi właściwemu do spraw gospodarki oraz ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej zestawienia wraz z uzasadnieniem, obejmujące postępowania administracyjne, w których: 1) zachodzi konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowań, 2) zasadne jest odstąpienie od dwuinstancyjności postępowań. Następnie, w ciągu 6 miesięcy minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej przedłoży Radzie Ministrów zbiorczy raport dotyczący dwuinstancyjności postępowań administracyjnych. Można się spodziewać, że dojdzie do dalszego ograniczenia zasady dwuinstancyjności na podstawie nowelizacji przepisów szczególnych.
Należy po raz kolejny nadmienić, że po zmianach dokonanych w treści k.p.a. prawo odwołania przysługuje wyłącznie wtedy gdy brak jest przepisu szczególnego. Zmienia to w sposób zasadniczy dotychczasową konstrukcję, która dawała pierwszeństwo regule ogólnej, nakazując wykładnię na korzyść prawa odwołania. Wydaje się, że nowa treść art. 15 k.p.a. może być uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. Oczywiście, zmiana treści art. 15 k.p.a. ma potwierdzać jedynie wynikającą z Konstytucji RP zasadę umożliwiającą bardziej elastyczne kształtowanie środków prawnych służących weryfikacji. Jak jednak słusznie zauważa J. Lemańska, zasadnicze wątpliwości budzi sposób, w jaki ustawodawca wprowadza wyjątki od omawianej zasady[6]. Oznacza to, że wprowadzanie wyjątków od zasady dwuinstancyjności nie powinno stać się regułą. Ponadto, na ustawodawcy spoczywa obowiązek zachowania należytej proporcji stosowanych ograniczeń w stosunku do zamierzonych efektów zastosowanych środków. Odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią art. 78 Konstytucji RP może być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka zaskarżenia. Pozbawienie strony prawa do weryfikacji rozstrzygnięcia w postepowaniu administracyjnym na rzecz jedynie kontroli sądowoadministracyjnej (z założenia pozbawionej waloru merytorycznej weryfikacji oraz posiadającej jedynie ograniczone możliwości czynienia ustaleń faktycznych) trzeba uznać za środek nadmiernie ingerujący w prawo strony do wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia jej sprawy administracyjnej. Kontrola sądu administracyjnego nie zastąpi więc rzetelnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego w drugiej instancji przed innym organem.
Odmiennie natomiast, z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej, należy ocenić drugą z instytucji zawartą w znowelizowanym k.p.a., a zakładającą prawo do zrzeczenia się przez stronę odwołania. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Oświadczenie w tym przedmiocie będzie składane przed organem, który wydał decyzję. Oświadczenie to powinno mieć formę pisemną. Może ono zostać złożone bezpośrednio przed organem, jak i przesłane pocztą lub środkami komunikacji elektronicznej na ogólnych zasadach. W przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron, decyzja staje się ostateczna dopiero wówczas gdy każda ze stron (a ściślej, ostatnia strona) złoży oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania.
Prawo do zrzeczenia się odwołania będzie uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: 1) prawo do zrzeczenia się odwołania przysługuje wyłącznie stronie, 2) wola strona do zrzeczenia się odwołania nie jest ograniczona rodzajem rozstrzygnięcia organu I instancji (pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie), 3) zrzeczenie się prawa odwołania jest czynnością procesową strony, do której należy stosować wymogi co do treści i formy uregulowane w art. 63 k.p.a., 4) oświadczenie woli zrzeczenia się prawa odwołania składa się organowi I instancji, 5) upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania zamyka prawo do zrzeczenia się prawa odwołania.
Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. Niedopuszczalne jest zatem zrezygnowanie z możliwości zaskarżenia decyzji „na przyszłość” – w szczególności przed wydaniem decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie (albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Mając na uwadze regulację art. 127a k.p.a., przewiduje się również nowelizację art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wprowadzenie, jako elementu decyzji, pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania (o ile takowe przysługuje).
W związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Nie powinno się jednak wykluczać pojawienia się wad oświadczenia woli przy zrzeczeniu się odwołania. Nie można bowiem wyłączyć złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania, gdy wola jest dotknięta wadliwością[7]. Zastosowanie znajdą wówczas przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (dział IV). Wady oświadczenia woli, np. w stanie wyłączającym świadome powzięcie i wyrażenie woli, pod wpływem błędu wprowadzonego przez pracownika organu administracji publicznej nierzetelną informacją, strona ma prawo uchylić się od skutków złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa odwołania. Może to dotyczyć sytuacji niebudzących wątpliwości, że wola strony jest dotknięta wadliwością wywołującą negatywne następstwa dla strony[8].
Na ogólnej zasadzie art. 127 § 3 in fine k.p.a., art. 127a k.p.a. znajdzie odpowiednie zastosowanie do decyzji, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zrzeczenie się prawa do złożenia wniosku, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy strona nie skorzysta z przedmiotowego uprawnienia, będzie skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.
Podkreślić należy, że zrzeczenie się prawa odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności i prawomocności. W razie wielości stron skuteczność zrzeczenia się prawa odwołania następuje z dniem złożenia oświadczenia woli organowi administracji publicznej, który wydał decyzję, przez ostatnią ze stron postępowania[9]. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić strony w postępowaniu w sprawie. W razie gdy wszystkie złożyły oświadczenia woli o zrzeczeniu odwołania, można przyjąć skuteczne następstwa zrzeczenia się prawa odwołania.
Jest rzeczą oczywistą, że zrzeczenie się prawa odwołania zamyka drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powstaje natomiast pytanie o możliwość zastosowania nadzwyczajnych trybów postępowania od takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 269 k.p.a. decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne. Chodzi w tym przypadku o art. 127a § 2 k.p.a. Przy braku regulacji w przepisach regulujących nadzwyczajne tryby postępowania co do dopuszczalności weryfikacji decyzji prawomocnych należy wyprowadzić ich dopuszczalność ze zrównaniem na gruncie procesowym decyzji prawomocnej z decyzją ostateczną.
Należy podkreślić, że art. 78 Konstytucji RP nie stoi na przeszkodzie rozwiązaniom ustawowym, pozwalającym na zrzeczenie się prawa do wniesienia środka zaskarżenia przez osoby uprawnione do jego wniesienia w celu skrócenia toku instancji i uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia w krótszym czasie[10].
1.2. Zmiana zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy i podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 136 k.p.a.)
Kolejną istotną zmianą, która ma w założeniu zmierzać do skrócenia czasu trwania procedur administracyjnych, jest ograniczenie liczby zapadających w sprawach administracyjnych rozstrzygnięć kasatoryjnych. W opinii projektodawcy, wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Zgodnie z art. 136 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przypadku gdy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy był obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.). W orzecznictwie wskazywano, że nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot oraz zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, określić mianem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Jak słusznie wskazuje w komentarzu do k.p.a. B. Adamiak, zasada dwuinstancyjności daje prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jest to prawo strony, a tym samym strona dysponuje tym prawem z możliwością rezygnacji. Rezygnacja dotyczy nie tylko nieskorzystania z tego prawa przez niezaskarżenie decyzji odwołaniem, zrzeczeniem się prawa odwołania, ale też ograniczenia prawa do dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego przez przeprowadzenie, pomimo braków, tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym[11].
Ustawa nowelizująca przyznała, w wyznaczonych granicach, stronie (stronom) prawo do rezygnowania z pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z nowo wprowadzonym § 2 tego artykułu, jeśli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ odwoławczy powinien na zgodny wniosek wszystkich stron przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie niż wynikający z aktualnego brzmienia art. 136 k.p.a. (albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję – jeśli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania), o ile jest to potrzebne do zakończenia sprawy decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Chodzi tu o postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Nowelizacja k.p.a. z 2017 r. wprowadza wyjątek, ograniczający zasadę dwuinstancyjności postępowania zagwarantowany przez przepisy Konstytucji RP oraz zasady ogólne k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego powinna być w świetle art. 78 Konstytucji RP rozumiana jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Brak takiej możliwości po stronie organu drugiej instancji, spowodowany uchybieniami organu pierwszoinstancyjnego, powinien skutkować – dla zapewnienia stronie tego prawa – koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Takie rozwiązanie zasadniczo zapewniała treść dotychczas obowiązujących przepisów wskazujących na obowiązek wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Znowelizowana treść art. 136 k.p.a. pozwala więc stronom – w sytuacjach, w których decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięie – wnioskować o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. De facto strona będzie obecnie decydować w dużym stopniu, czy chce skorzystać z ochrony wynikającej z zasady dwuinstancyjności.
1.3.Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa (art. 138 § 2a k.p.a.)
W nowym art. 138 § 2a k.p.a. wskazano, że jeśli organ pierwszej instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasatoryjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa.
Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też obecnie przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te mają w założeniu przeciwdziałać sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji.
2. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (art. 64a-64e, art. 151a i art. 230 § 2 p.p.s.a.)
Nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[12], dalej: „p.p.s.a.”, dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadziła do katalogu normatywnego kognicji sądu administracyjnego orzekanie w sprawach tzw. sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasatoryjnej). Sprzeciw służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, jest rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. Procedura ta opisana została w art. 64b-64e p.p.s.a.
Osiągnięciu celu, jakim jest przyspieszenie i zwiększenie efektywności rozpatrywania spraw przed organami administracji publicznej, ma służyć ustanowienie nowego szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji. Sprzeciw od decyzji stanowi więc odrębny od skargi i w pewnym sensie wyjątkowy środek zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego.
Nawiązując do trybu postępowania odwoławczego w k.p.a., ustawodawca wprowadził również w p.p.s.a. tryb tzw. sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Jest to nowy rodzaj szczególnego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej, który został nazwany „sprzeciwem od decyzji”. Jak wskazywano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w poprzednim stanie prawnym efektywność zaskarżenia decyzji kasatoryjnej i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia była poważnie ograniczona. Rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. ma w założeniu niwelować te niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, w którym – podobnie jak w przypadku innych przejawów przewlekłości postępowania – będzie możliwe wymierzenie organowi grzywny. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia bowiem obie instytucje zaskarżenia decyzji administracyjnych, co wynika już z samego sformułowania „od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw”. Za takim rozróżnieniem przemawia również fakt, że sprzeciw został uregulowany w odrębnym rozdziale 3a działu II p.p.s.a.
Instytucja ta dotyczy w istocie tzw. decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei stosownie do brzmienia art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany „sprzeciwem od decyzji”.
Sprzeciw od decyzji ma w swoim założeniu być środkiem zaskarżenia, którym strona będzie mogła zainicjować swoiste postępowanie ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej. Podobnie jak zażalenie przewidziane w art. 3941 § 11 k.p.c.[13], sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw będzie skierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania[14]. Instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka będzie miała charakter formalny. Procedura, w jakiej rozstrzygany będzie sprzeciw, może zatem zostać skrócona, zgodnie z przepisami art. 64c i art. 64d p.p.s.a.
Jeśli chodzi o różnice pomiędzy skargą a sprzeciwem, można zauważyć, że skarga uruchamia kontrolę sądowoadministracyjną opartą o wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Kontrola ta umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej[15]. Prawidłowe wniesienie skargi na decyzję administracyjną przez legitymowany podmiot otwiera zatem „pełne” postępowanie sądowoadministracyjne. Zmierza ono bowiem do kontroli legalności decyzji administracyjnej zarówno pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym, o czym świadczy m.in. przepis art. 145 p.p.s.a. Ponadto z uwagi na bezwzględny charakter normy ujętej w art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy zarzut nie został podniesiony.
Sprzeciw natomiast jest odrębnym środkiem zaskarżenia. Odrębność ta zaznacza się przede wszystkim w czterech obszarach. Po pierwsze, trzeba zauważyć, że w porównaniu do skargi znacznie zawężony jest przedmiot sprzeciwu. Zgodnie z komentowanym przepisem sprzeciw może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Należy również wyraźnie zaznaczyć, że wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie swoistego postępowania, którego celem staje się weryfikacja decyzji administracyjnej wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Postępowanie to projektodawcy określili mianem postępowania wpadkowego o ograniczonym przedmiotowo zakresie odnoszącym się tylko do kontroli kwestii formalnej. Należy zgodzić się z twierdzeniem o ograniczonym zakresie kontroli w przypadku wniesienia sprzeciwu, gdyż ten środek prawny służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O takim charakterze sprzeciwu decyduje to, że w tym przypadku wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi została istotnie ograniczona przez postanowienia art. 64e p.p.s.a., który to przepis wyznacza zakres kontroli sądu do oceny działania administracji z perspektywy istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (zob. szerzej na ten temat komentarz do art. 64e p.p.s.a.).
Trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wpadkowe, czyli incydentalne. Ze swojej istoty każde postępowanie wpadkowe pozostaje w określonych relacjach z postępowaniem zasadniczym. Postępowanie wpadkowe mieści się w granicach postępowania zasadniczego bądź jest związane z jego etapem przedprocesowym. Ponadto postępowanie wpadkowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania zasadniczego. Nasuwa się zatem pytanie, w stosunku do jakiego postępowania procedura uruchomiona sprzeciwem ma charakter pomocniczy i incydentalny. Podkreślenia wymaga, że aktualnie sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest jedynym środkiem prawnym służącym do uruchomienia kontroli sądu administracyjnego. Sprzeciw stanowi więc instrument realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w odniesieniu do decyzji kasacyjnej. Już z tego powodu nie można postępowania prowadzonego na skutek wniesienia sprzeciwu traktować jak postępowania wpadkowego. Wniesienie sprzeciwu uruchamia autonomiczne postępowanie przed sądem administracyjnym, prowadzone w celu zweryfikowania zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem kryterium legalności. Natomiast inną kwestią są zawężone granice sądowej kontroli w porównaniu do granic sądowej kontroli uruchomionej na skutek wniesienia skargi.
Należy również podkreślić, że kolejną cechą, która odróżnia te środki zaskarżenia, jest fakt, że w wyniku wniesienia sprzeciwu sąd może zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylić decyzję w całości (w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.) albo zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalić. Postępowanie będące następstwem wniesienia skargi na decyzję inną niż określona w art. 138 § 2 k.p.a. może natomiast zakończyć się w różny sposób. Sąd może skargę oddalić w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.), może uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w ściśle określonych przypadkach sąd może orzec merytorycznie (art. 145a p.p.s.a.).
Ostatnia, czwarta cecha, wiąże się z wynikającym z art. 151a § 3 p.p.s.a. rozwiązaniem wprowadzającym ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Art. 64 b p.p.s.a. nakazuje, aby do sprzeciwu od decyzji (zakres odniesienia) stosować odpowiednio przepisy o skardze (przepisy stosowane), z tym jednak zastrzeżeniem, że ustawa może stanowić inaczej. Sprzeciw powinien spełniać wymogi obowiązujące dla pisma sądowego (art. 46 p.p.s.a.), a także zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając, że zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sprawach tych nie znajdzie zastosowania przepis art. 53 p.p.s.a., który ustanawia trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Odpowiedniego zastosowania do sprzeciwu nie znajdą również odnoszące się do skargi przepisy art. 54 p.p.s.a. Zakres uregulowanych w przywołanych przepisach zagadnień został bowiem przez ustawodawcę objęty odrębnymi, dotyczącymi sprzeciwu, normami ujętymi w art. 64c p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że w rozdziale 3a p.p.s.a. nie została uregulowana kwestia legitymacji do wniesienia sprzeciwu, rozstrzygnięcie o zakresie podmiotowym tej legitymacji zgodnie z przepisem art. 64b § 1 p.p.s.a. wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów o skardze. Kwestię legitymacji skargowej regulują art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosując te przepisy odpowiednio, należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka. Ponadto uprawniona do wniesieniu sprzeciwu będzie w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja kasacyjna będąca przedmiotem sprzeciwu (art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na brak w przepisach normujących sprzeciw od decyzji przepisu analogicznego do art. 52 p.p.s.a. ocena warunków dopuszczalności wniesienia sprzeciwu powinna zostać dokonana z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania przepisów o skardze.
Sprzeciw będzie podlegał wpisowi, co znajduje wyraz w brzmieniu art. 230 § 1 p.p.s.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, będzie rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. Jej przedmiotem będzie jedynie ocena, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
W sprawach wszczętych przez wniesienie sprzeciwu od decyzji nie znajdzie zastosowania przepis art. 33 p.p.s.a., o czym wprost stanowi art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że w takim postępowaniu w ogóle nie występuje kategoria uczestników na prawach strony, którzy charakteryzują się następującymi cechami: byli uczestnikami (stronami) postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja kasacyjna, nie wnieśli sprzeciwu w związku z tym postępowaniem, a wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu ze sprzeciwu sąd będzie jedynie oceniał, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nie będzie więc mógł rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokona oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasatoryjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).
Procedura wniesienia i rozpoznania sprzeciwu będzie różniła się od obowiązującej w przypadku skargi. Strona będzie mogła wprawdzie wnieść sprzeciw za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, ale w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji kasatoryjnej.
Organ, którego decyzję zaskarżono, będzie mógł uwzględnić sprzeciw w terminie 14 dni od jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo § 4 k.p.a. W innym przypadku będzie zobowiązany przekazać sprzeciw – w tym samym terminie – wraz z aktami sprawy sądowi. Ten skrócony termin uzasadnia wspomniany ograniczony zakres przedmiotowy postępowania ze sprzeciwu. Trzeba również wskazać, że organ nie może uzupełniać uzasadnienia zawartego w decyzji kasatoryjnej po jej wydaniu, np. w odpowiedzi na złożony przez stronę środek zaskarżenia. Z tego też powodu w przypadku sprzeciwu zrezygnowano z możliwości wniesienia odpowiedzi przez organ.
Z uwagi na dążenie do zapewnienia szybkości procedury, brak przekazania sprzeciwu sądowi nie będzie stał na przeszkodzie jego rozpoznania. Sąd rozpozna wówczas sprawę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu. W przypadku nieprzekazania sprzeciwu w terminie – na wniosek skarżącego – sąd orzeknie także o wymierzeniu organowi grzywny (por. art. 55 p.p.s.a.).
Jednocześnie termin na wniesienie sprzeciwu należy uznać za zachowany także wtedy gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw wprost do sądu administracyjnego. Inaczej niż w razie wniesienia skargi administracyjnej wprost do sądu drugiej instancji, w takim przypadku sąd nie powinien przekazywać sprzeciwu organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, a niezwłocznie wezwać ten organ do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Rozwiązanie takie będzie sprzyjało ekonomii procesowej, skracając czas, w jakim nastąpi rozpoznanie sprzeciwu.
Sąd powinien rozpoznać sprzeciw w terminie 30 dni od dnia jego wpływu (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zasadniczo sprzeciw powinien być bowiem rozpoznawany na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem rozstrzygnięcia będzie zaś ocena tylko co do tego, czy organ orzekający kasatoryjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy (z uwzględnieniem treści art. 136 k.p.a.).
Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję kasatoryjną, a ponadto może orzec z urzędu lub na wniosek strony grzywnę, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozwiązanie to wynika z faktu, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznie jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd sprzeciw oddala. Od wyroku sądu uwzględniającego sprzeciw nie będzie przy tym przysługiwał środek odwoławczy. Zaskarżalne zażaleniem będzie jednak zawarte w wyroku postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny.
Wyrok, którym wojewódzki sąd administracyjny oddali sprzeciw, będzie natomiast zaskarżalny skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny będzie rozstrzygał na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.). W art. 182a p.p.s.a. przewidziano trzydziestodniowy termin na rozpoznanie takiej skargi przez NSA. W związku z ograniczonym zakresem przedmiotowym spraw ze sprzeciwu od decyzji, termin ten jest wystarczający do rozpoznania skargi kasacyjnej w omawianym przypadku, a jednocześnie konieczny, aby – przy zachowaniu prawa strony do zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego – zapewnić odpowiednio szybkie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego.
3. Fakultatywny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 54a p.p.s.a.)
Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze stronie przysługuje swoisty „odpowiednik” odwołania, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.). Jest to środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym. Przed ostatnią nowelizacją k.p.a. z treści art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 k.p.a. wynikało, że skorzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. z 2017 r. „korzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki”. Jego treścią jest możliwość zaskarżenia decyzji[16] i związane z tym uprawnienie strony do ponownego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Gwarancja prawa do zaskarżenia stwarza jedynie określoną możliwość procesową, z której podmiot uprawniony może, ale nie musi, skorzystać. Sytuacja, w której strona wskutek własnej woli nie korzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie może być tym samym rozpatrywana w kontekście naruszenia art. 78 Konstytucji RP[17]. W świetle powyższego zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinna być odczytywana jako zasada przyznająca stronie uprawnienie do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Dopiero skorzystanie z tego uprawnienia rodzi po stronie organu administracji obowiązek pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy ponownie.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu skorzystanie z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowił jednak wymóg formalny, który musiał zostać spełniony przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. skutkowało odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Obecnie przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym wprowadzono zasadę fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ma możliwość skorzystania ze swojego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez ten sam organ, jednak jednocześnie skorzystanie z tego uprawnienia nie będzie stanowiło przesłanki do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Od woli strony będzie więc zależało, czy skorzysta z tego uprawnienia, czy zdecyduje się na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na wydaną w pierwszej instancji decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy przy tym podkreślić, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ma obecnie możliwość uwzględnienia skargi wnoszonej za jego pośrednictwem w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.
W przypadku spraw, w których występuje wiele stron, może zostać wniesiony zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarga do sądu administracyjnego dotycząca tej samej decyzji. W takich przypadkach – jak się wydaje – pierwszeństwo powinien mieć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego skuteczne (tj. z zachowaniem ustawowego terminu) wniesienie spowodowałoby bowiem, że postępowanie sądowoadministracyjne stałoby się bezprzedmiotowe (nawet w przypadku utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego powinna być bowiem inna decyzja – wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W przypadku zatem gdy w sprawie, w której występuje wiele stron, jedna z nich wystąpi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, druga zaś złoży skargę do sądu administracyjnego, proponuje się, by organ, do którego wpłyną oba te środki zaskarżenia (w związku z brzmieniem art. 54 § 1 p.p.s.a.) potraktował skargę jak wniosek o rozpatrzenie sprawy i w taki sposób ją rozpoznał, nie przekazując jej do sądu administracyjnego. Organ będzie jednocześnie zobowiązany zawiadomić o tym niezwłocznie stronę, która złożyła skargę (art. 54a § 1 p.p.s.a.). Decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ w powyższych okolicznościach będzie mogła być – na ogólnych zasadach – zaskarżona do sądu administracyjnego przez każdą ze stron.
W wyjątkowych przypadkach może zdarzyć się, że już po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., do organu wpłynie podlegający rozpoznaniu (tj. wniesiony w terminie) wniosek innej strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 54a § 2 p.p.s.a. w takim przypadku organ niezwłocznie powinien zawiadomić sąd, do którego przekazał skargę o otrzymaniu wniosku. Sąd zaś niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Następnie organ powinien rozpoznać skargę, podobnie jak w przypadku, o którym mowa w art. 54a § 1 p.p.s.a.
Rafał Stankiewicz
dr. hab. nauk prawnych; pracownik Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; radca prawny OIRP Warszawa; kierownik Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257).
[2] Dz. U. z 2017 r. poz. 935.
[3] Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1183, Sejm VIII kadencji.
[4] Por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis (komentarz do art. 15).
[5] Ibidem.
[6] J. Lemańska, Modyfikacja środków zaskarżenia w kodeksie postępowania administracyjnego po nowelizacji, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2/2007, s. 59.
[7] Tak również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis (komentarz do art. 127a).
[8] Ibidem.
[9] Ibidem.
[10] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, Legalis.
[11] B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 (komentarz do art. 136), Legalis.
[12] Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.
[13] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.).
[14] Por. co do zażalenia, o którym mowa w art. 3941 § 11 k.p.c. – postanowienia Sądu Najwyższego: z 27 września 2013 r., I CZ 75/13 oraz z 29 października 2015 r., I CZ 92/15.
[15] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2009 r., II FSK 562/08.
[16] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016.
[17] Ibidem.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
