Alicja Sławińska
 
1. Ratio legis kooperatywy mieszkaniowej
1 marca 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 listopada 2022 r. o kooperatywach mieszkaniowych oraz zasadach zbywania nieruchomości należących do gminnego zasobu nieruchomości w celu wsparcia realizacji inwestycji mieszkaniowych^[1] (dalej: „Ustawa”).

---

Istotą kooperatywy mieszkaniowej jest wspólna realizacja przedsięwzięcia mieszkaniowego przez zaangażowane osoby fizyczne, w szczególności poprzez nabycie działki ewidencyjnej i posadowienie na niej domu jednorodzinnego lub budynku wielorodzinnego z lokalami mieszkalnymi. Ratio legis wprowadzenia wyżej opisanej formuły jest usprawnienie i pomoc obywatelom w realizowaniu we własnym zakresie inwestycji mieszkaniowych.

Przyczyną regulacji prawnej budowy w formule kooperatywy mieszkaniowej jest intencja ustawodawcy zredukowania deficytu mieszkaniowego oraz zaangażowanie obywateli w proces inwestycyjno-budowlany w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Zadaniem omawianej formuły budowy mieszkaniowej nie jest bowiem osiąganie zysków, jak w przypadku działalności deweloperskiej, lecz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zaangażowanych członków kooperatywy mieszkaniowej.

W konsekwencji zmianie ulegnie struktura inwestorów w budownictwie mieszkaniowym, która do tej pory skupiała się przede wszystkim w sektorze deweloperskim. Szersze spektrum metod zaspokajania potrzeb mieszkaniowych stanowi korzyść dla zainteresowanych obywateli, mających bezpośredni wpływ na przebieg inwestycji, a także wprowadza właściwy rozkład sił na rynku sektora mieszkaniowego i eliminuje monopol przedsięwzięć deweloperskich. Wprowadzone rozwiązane z jednej strony przerzuca ryzyko powodzenia inwestycji mieszkaniowej na zrzeszonych członków, z drugiej zaś stawia zainteresowanych obywateli w uprzywilejowanej pozycji, pozostawiając prawo wyboru realizacji inwestycji własnymi siłami lub powierzenia jej profesjonalnemu podmiotowi w osobie dewelopera.
 
2. Geneza kooperatyw mieszkaniowych

Sama idea kooperatywy mieszkaniowej nie jest nowością i z powodzeniem funkcjonuje na rynku europejskim od wielu lat, z zastrzeżeniem charakterystycznych rozwiązań legislacyjnych stosowanych w poszczególnych państwach. Idea tego dobrowolnego zrzeszenia w sposób spontaniczny i podyktowany potrzebą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zrodziła się w Danii, gdzie funkcjonuje ponad 100 lat. W Polsce model współpracy inwestycji mieszkaniowej znany był w historii już w okresie międzywojennym^[2], a jego ramy legislacyjne kształtowała zasada swobody umów oraz łacińska maksyma quod lege non prohibitum, licitum est^[3], jednakże dopiero teraz doczekał się stosownej regulacji prawnej i zyskał na popularności w polskich miastach.

Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych w Polsce ma następujące podłoże^[4]:

Okolicznością bezsporną jest to, że kooperatywy mieszkaniowe angażujące nakład pracy i czas ze strony zrzeszonych członków są przeznaczone w głównej mierze dla obywateli o małych i średnich dochodach. W przeciwnym razie zainteresowani powierzyliby budowę profesjonalnym podmiotom deweloperskim dysponującym stosownym know how oraz świadkami finansowymi; ewentualnie zrealizowaliby inwestycję mieszkaniową w samodzielnym zakresie. Przykładami popularnych modeli sformalizowanego zrzeszenia budowy mieszkaniowej w Europie są:

 
3. Charakterystyka kolektywnego budownictwa

Kluczowym pojęciem zdefiniowanym w art. 2 ust. 1 Ustawy jest inwestycja mieszkaniowa, przez którą rozumie się realizowanie przez członków kooperatywy mieszkaniowej albo przez spółdzielnię mieszkaniową przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków, polegającą na:

 
W praktyce partycypowanie w kooperatywie mieszkaniowej pozwala jej członkom na samodzielne decydowanie w kluczowych kwestiach inwestycji mieszkaniowej, w tym o koncepcji zagospodarowania nieruchomości, podziale poszczególnych lokali mieszkalnych oraz części wspólnej nieruchomości, sposobu finansowania budowy oraz innych parametrach zabudowy. Zasadą przewodnią kolektywnego budownictwa jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zrzeszonych członków, a nie osiąganie zysków zarobkowych.
Podstawowe założenia i charakterystyka kolektywnego budownictwa:

 
4. Członkowie budownictwa kolektywnego

W praktyce kooperatywę mieszkaniową tworzy dobrowolne zrzeszenie przynajmniej trzech osób fizycznych, których wspólnym zamierzeniem jest przedsięwzięcie inwestorskie w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy członkiem kooperatywy mieszkaniowej jest osoba fizyczna współdziałająca w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej. Warto dodać, że realizacja inwestycji mieszkaniowej zaspokaja potrzeby mieszkaniowe członków tej kooperatywy mieszkaniowej albo członków tej spółdzielni mieszkaniowej, lub własnych lub przysposobionych dzieci tych członków, oraz osób z nimi zamieszkujących (art. 2 ust. 1 Ustawy). W konsekwencji przeznaczeniem domu jednorodzinnego lub lokali mieszkalnych powstałych w wyniku procesu współpracy jest zamieszkiwanie przez członków kooperatywy mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej.

Członków kooperatywy mieszkaniowej nie musi łączyć żaden stopień powinowactwa czy innych więzów. Ustawodawca ograniczył wymóg względem zaangażowanych stron do zastrzeżenia w art. 4 ust. 2 Ustawy, że członkami przedsięwzięcia mogą być wyłącznie osoby fizyczne (w domyśle – pełnoletnie i zdolne do podejmowania czynności prawnych). Przyjęta konstrukcja pozwala na partycypowanie w konkretnym projekcie mieszkaniowym nieograniczonej liczbie osób, co w pełni koresponduje z zasadą alternatywnej metody realizacji inwestycji mieszkaniowych bez udziału dewelopera. Jednocześnie formuła kooperatywy mieszkaniowej, z uwagi na skalę inwestycji, w żaden sposób nie stanowi bezpośredniej konkurencji dla przedsięwzięć deweloperskich, a wyłącznie wspomaga obywateli (i niejako odciąża gminy w zadaniach własnych) w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nieodłączną zaletą budowy w formule kooperatywy mieszkaniowej jest udział mieszkańców w podejmowaniu wszelkich decyzji dotyczących projektowania i realizacji przedsięwzięcia.

Wprawdzie ustawodawca nie zastrzega żadnych warunków formalnych względem zrzeszonych członków (poza wyżej wspomnianym), jednakże nie rodzi wątpliwości, że powodzenie inwestycji mieszkaniowej w dużym stopniu zależy od tzw. czynnika ludzkiego, czyli umiejętności znalezienia kompromisu w kwestiach kluczowych inwestycji mieszkaniowej. W konsekwencji, zaangażowanym stronom powinien przyświecać tożsamy cel oraz wizja realizacji inwestycji mieszkaniowej. Partycypowanie we wspólnym projekcie inwestycyjnym wzmacnia więzy społeczne i sąsiedzkie. Pod tym kątem kooperatywa mieszkaniowa spełnia również funkcję społeczną i edukacyjną, albowiem rozwija w zaangażowanych stronach zdolność współdecydowania w ramach zrzeszenia czy współpracy z organami administracyjnymi oraz pozwala zdobyć szereg innych umiejętności koniecznych w procesie inwestycyjno-budowlanym, które w przyszłości każdy z członków może wykorzystać na swoje potrzeby. Uczestnictwo na każdym etapie w inwestycji mieszkaniowej rozwija świadomość obywatelską i wzmacnia inicjatywę biznesową.

Przedmiotem analizowanej regulacji prawnej, oprócz członkostwa kooperatywy mieszkaniowej, zostały objęte również spółdzielnie mieszkaniowe^[6], które partycypują na równorzędnych zasadach w realizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym składają ofertę i przystępują do przetargu nabycia nieruchomości organizowanego przez gminę na zasadach uregulowanych w Ustawie.
 
5. Modele kooperatywy mieszkaniowej

Zgodnie z art. 5 Ustawy przewiduje się dwa modele współpracy w postaci umowy kooperatywy mieszkaniowej lub umowy spółki cywilnej, z zastrzeżeniem formy szczególnej w postaci aktu notarialnego w obu przypadkach. W obu modelach Ustawa przewiduje katalog otwarty obligatoryjnych elementów kontraktu, w tym:
(i) przedmiot inwestycji mieszkaniowej;
(ii) zasady rozliczenia inwestycji;
(iii) zasady finansowania inwestycji mieszkaniowej;
(iv) sposób prowadzenia spraw i podejmowania decyzji;
(v) zasady reprezentacji;
(vi) zasady przystąpienia do umowy oraz zasady odstąpienia od umowy;
(vii) czas trwania umowy;
(viii) zasady rozwiązania umowy.
 
W obu modelach współpracy odpowiedzialność solidarna członków kooperatywy mieszkaniowej ma charakter solidarny. Ważne, że dla obu modeli współpracy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym^[7], a w szczególności narzędzia ochrony w niej przewidziane, tj. obowiązki przedkontraktowe dewelopera czy fundusz gwarancyjny. W przypadku kooperatywy mieszkaniowej żadna z zaangażowanych stron nie jest uprzywilejowana, ponieważ cechuje ją równorzędność zrzeszonych członków.
 
6. Gminny zasób mieszkaniowy

Ważną rolę w realizacji założeń Ustawy odgrywa gmina na etapie zbywania nieruchomości należących do gminnego zasobu nieruchomości w celu wsparcia procesu realizacji kooperatywy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 12 Ustawy gmina jest uprawniona do zbycia nieruchomości na cele budowy mieszkaniowej w formule kooperatywy wyłącznie na rzecz członków kooperatywy mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowych. Zbycie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu mieszkaniowego gminy następuje w trybie przetargu pisemnego ograniczonego.

W przetargu oferty mogą składać wyłącznie członkowie kooperatyw mieszkaniowych oraz spółdzielnie mieszkaniowe. Warunkiem przystąpienia do przetargu w przypadku członków kooperatywy mieszkaniowej jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:
1) członkowie kooperatywy mieszkaniowej, składając ofertę, działają na podstawie umowy określającej zasady współdziałania członków tej kooperatywy mieszkaniowej;
2) żadna ze stron umowy określającej zasady współdziałania członków tej kooperatywy mieszkaniowej nie jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości nabytej w ramach inwestycji mieszkaniowej, realizowanej przez członków tej kooperatywy mieszkaniowej^[8].

Gminy nie tylko wyposażają zainteresowanych w nieruchomości pod zabudowę, ale również dokonują tego na preferencyjnych warunkach, tj. udzielają bonifikaty oraz uprawniają do ratalnej spłaty ceny nieruchomości, z zastrzeżeniem, że okres spłat rat nie przekracza 20 lat. Zgodnie z art. 23 Ustawy „W przypadku wyrażenia przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty pierwszy właściciel lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym nie wyodrębniono lokalu, objętych inwestycją mieszkaniową zrealizowaną z wykorzystaniem nieruchomości, której dotyczy ta zgoda, może wystąpić do organu wykonawczego gminy z wnioskiem o udzielenie bonifikaty po upływie co najmniej 2/3 okresu spłaty ceny tej nieruchomości i spłacie co najmniej 2/3 ceny nieruchomości przypadającej na właściciela tego lokalu albo budynku”^[9].

Dodatkowo rada gminy, wychodząc naprzeciw zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, może zgodzić się na uregulowanie należności z tytułu ceny nieruchomości w zamian za cenę lokalu mieszkalnego przeznaczonego do sprzedaży gminie. Impulsem dla wsparcia ze strony jednostki gminnej była a regulacja prawna w postaci Ustawy, stanowiąca bazę i podstawę dla wszelkich działań podjętych w tym obszarze. Przepisy rozdziału III Ustawy dotyczące zbywania nieruchomości gminnych w ramach kooperatywy mieszkaniowej korespondują z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym^[10], w myśl którego gminne zasoby mieszkaniowe są przeznaczone m.in. dla realizacji przedsięwzięć mieszkaniowych. W konsekwencji przedmiotem zbycia nieruchomości pochodzących z portfela mieszkaniowego gminy będą grunty przeznaczone w aktach planistycznych na cele mieszkaniowe.

Z uwagi na daleko posunięte skutki prawne w postaci sprzedaży nieruchomości wchodzących w zasób gminny w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków kooperatywy mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej konieczne stało się stosowne zabezpieczenie prawidłowości transakcji poprzez zastrzeżenie instrumentów prawnych w postaci prawa odkupu i prawa pierwokupu na rzecz gminy. „Ustawa wprowadza odrębną podstawę ustawowego prawa odkupu nieruchomości. Warunki wykonania tego prawa rada gminy musi obowiązkowo określić w uchwale o zbyciu nieruchomości. Zbycie nieruchomości musi nastąpić z zastrzeżeniem prawa odkupu. Przepisy ustawy zdecydowanie poszerzają katalog sytuacji, w których powstaje ustawowe prawo odkupu sprzedawanej nieruchomości gminnej. (…) W okresie 20 lat od dnia zbycia nieruchomości przysługuje gminie prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży tej nieruchomości, lokalu, lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym nie wyodrębniono lokalu, objętych inwestycją mieszkaniową zrealizowaną z wykorzystaniem tej nieruchomości. W przypadku wykonywania prawa pierwokupu cena sprzedaży ulega pomniejszeniu o kwotę stanowiącą równowartość niespłaconej części ceny nieruchomości przypadającej na sprzedawcę.”^[11] Zarówno prawo odkupu, jak i pierwokupu podlega ujawnieniu w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości stanowiącej przedmiot transakcji sprzedaży.

Zgodnie z art. 33 Ustawy w przypadku wykorzystania gminnych zasobów mieszkaniowych na cele budownictwa mieszkaniowego w opisanej formule gmina będzie uprawniona do ubiegania się o grant na cele infrastrukturalne. Uwzględniając powyższe, można zakładać, że model kooperatywy mieszkaniowej przyniesie korzyści także gminom.
 
7. Atuty i ryzyka kooperatywy mieszkaniowej

Budownictwo kolektywne tworzy sposobność dla jej członków do bezpośredniego wpływu na koncepcję zabudowy oraz decyzyjny udział w procesie inwestycyjno-budowlanym. Wyżej opisany model współpracy nie tylko tworzy więzy społeczne i sąsiedzkie na etapie realizacji inwestycji mieszkaniowej, ale też pozwala zarządzać wspólnym miejscem zamieszkania i mieć wpływ na jego kształt oraz otoczenie po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Zaangażowanie poszczególnych członków wspólnoty na każdym etapie budownictwa mieszkaniowego podnosi społeczną świadomość oraz poczucie odpowiedzialności za zrealizowaną i zarządzaną własność.

W przypadku odpowiedzialnych i kompetentnych członków wspólnoty budownictwa zaletą kooperatywy mieszkaniowej jest duża dowolność kształtowania wzajemnych stosunków stron, partycypowania finansowego oraz odpowiedzialności za poszczególne elementy projektu. Nie będzie nieprawdą stwierdzenie, że każda inwestycja mieszkaniowa z uwagi na jej specyfikę i udział konkretnych członków wspólnoty ma indywidualny i niepowtarzalny charakter. Nie należy zapominać o aspekcie finansowym, który pozwala zaoszczędzić istotną część środków pieniężnych i przeznaczyć je np. na wyższy standard wykończenia inwestycji mieszkaniowej.

Niezaprzeczalnie mniejsza skala inwestycji w formule kooperatywy mieszkaniowej oraz mniejszy stopień sformalizowania w porównaniu z przedsięwzięciem deweloperskim powinny w przypadku budownictwa mieszkaniowego przekładać się na krótszy czas budowy. Kooperatywy mieszkaniowe nie korzystają z takich narzędzi ochrony jak fundusz gwarancyjny i nie stosują bardziej skomplikowanego sposobu finansowania z wykorzystaniem np. otwartego rachunku powierniczego wymaganego dla deweloperów, gdyż w przypadku kooperatywy mieszkaniowej panuje równorzędność stron, co również powinno wpływać na większą swobodę i elastyczność prowadzenia inwestycji.

Z drugiej strony brak zastrzeżenia wyżej wspomnianych zabezpieczeń, mniejszy formalizm i nadzór niż w modelu deweloperskim mogą powstać obawy, czy powierzenie realizacji inwestycji mieszkaniowej nieprofesjonalnym podmiotom nie jest obarczone zbytnim ryzykiem. Punktem wyjścia dla ewentualnej dyskusji i oceny ryzyk powinno być założenie racjonalności stron zaangażowanych w kolektywne budownictwo. W przypadku przeznaczenia własnych środków pieniężnych, czasu oraz nakładu pracy rozsądnym założeniem jest to, że członkowie kooperatywy mieszkaniowej czy spółdzielni mieszkaniowej będą działać we własnym najlepszym interesie, zmierzając do ukończenia przedsięwzięcia, w którym docelowo będą zamieszkiwać. Okoliczność ta powinna stanowić najwyższą gwarancję solidnego i rzetelnego działania ze strony osób uczestniczących w inwestycji mieszkaniowej. Ponadto, z uwagi na skalę inwestycji mieszkaniowej w porównaniu z parametrami przedsięwzięcia deweloperskiego, w przypadku ewentualnego niepowodzenia rozmiar porażki również będzie mniejszy.

Jak wynika to z ustawowej definicji inwestycji mieszkaniowej, atutem kolektywnego budownictwa jest możliwość uczestnictwa w procesie realizacji przedsięwzięcia z wykorzystaniem już istniejących budynków. Zagospodarowanie uprzednio posadowionych budynków (np. dawnej hali magazynowej, przemysłowej lub zdewastowanej kamienicy) stanowi niezwykle korzystne ekonomicznie rozwiązanie przyspieszające proces realizacji inwestycji mieszkaniowej. Taka metodyka działania wpływa również pozytywnie na wizualny aspekt zagospodarowania przestrzennego tkanki miejskiej i przyczynia się do podniesienia wartości obszarów, w których kooperatywy mieszkaniowe poprawiają walory estetyczne przestrzeni.

Konkludując, omówione rozwiązania ustawowe należy oceniać pozytywnie, ponieważ dostarczają one obywatelom dodatkowych narzędzi służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w sposób niezależny i odmienny niż monopol deweloperski panujący w sektorze mieszkalnictwa.

Alicja Sławińska
radca prawny w OIRP w Warszawie
Kancelaria Radcy Prawnego Alicji Sławińskiej

---