opublikowano: 2014-09-01 przez: Mika Ewelina

Zalecenia Komisji Europejskiej

Innowacyjne zamówienia publiczne są w Polsce tematem mało znanym, jednak Komisja Europejska od kilku już lat konsekwentnie wdraża strategię wspierania innowacyjności w Europie. Już w 2006 r. w tzw. Raporcie Aho[1] wskazano, że osiągnięcie celu, jakim jest innowacyjna Europa, zakłada: połączenie rynku dla innowacyjnych towarów i usług, koncentrację zasobów, stworzenie nowych struktur finansowych oraz mobilność osób, pieniędzy i organizacji. Te elementy składają się razem na zmianę paradygmatu, która znacznie wykracza poza wąską dziedzinę R&D oraz polityki na rzecz innowacji. Naszym podstawowym zaleceniem jest wprowadzenie paktu na rzecz badań i innowacji, który jest potrzebny do prowadzenia działań na rzecz innowacyjnej Europy. Wymaga to dobrej woli i zaangażowania ze strony czołowych działaczy politycznych, gospodarczych i społecznych. Kontynuacja, a nawet intensyfikacja starań podejmowanych obecnie na rzecz poprawionej agendy lizbońskiej, jest konieczna, ale niewystarczająca[2].

Zagadnienie innowacyjności w dużym stopniu dotyczy zamówień publicznych, które stanowią przecież duży udział w rynku ogółem. Kluczowe znaczenie dla omawianej problematyki ma stworzenie środowiska sprzyjającego innowacyjnym przedsiębiorstwom, ponieważ to dzięki nim można liczyć na stały rozwój gospodarczy w danym regionie. W pełni zasadna wydaje się teza, że to sektor publiczny powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za stymulację rynku w kierunku innowacyjności. Podmioty publiczne mogą bowiem własnym przykładem wskazywać kierunki rozwoju i wspomagać przedsiębiorstwa w realizacji przedsięwzięć innowacyjnych. Dlatego też Komisja Europejska wezwała rządy do stosowania zamówień publicznych na nowatorskie przedsięwzięcia i wdrażania szeroko zakrojonej strategii innowacyjności, w tym jej propagowania i rozpowszechniania. Zamówienia publiczne, zdaniem KE, powinny motywować przedsiębiorców do innowacji, mogą przecież wspierać wykorzystanie innowacyjnych produktów, robót i usług, jeśli tylko będą właściwie wykorzystywane. Aby tak się stało, konieczne są jednak działania mające na celu transfer wiedzy i wsparcia dla małych przedsiębiorstw, właściwa polityka zarządzania własnością intelektualną oraz dobre regulacje prawne.

Problem braku innowacyjności został także zauważony w Polsce. W 2008 r. Ministerstwo Gospodarki we współpracy z Urzędem Zamówień Publicznych opracowało dokument „Nowe podejście do zamówień publicznych. Zamówienia publiczne a małe i średnie przedsiębiorstwa, innowacje i zrównoważony rozwój”[3], który stanowi podstawę ukierunkowania rozwoju systemu zamówień publicznych w Polsce m.in. na innowacyjność. Ponadto należy wskazać, że corocznie publikowane są raporty ukazujące rozwój innowacji w naszym kraju[4]. Nie może również umknąć uwadze fakt, że w obecnym okresie programowania na lata 2007-2013 w ramach funduszy strukturalnych Unia Europejska przeznaczyła ok. 9,7 mld euro[5] na wspieranie projektów innowacyjnych za pomocą Funduszu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.

Czym jest innowacja?

Celem przybliżenia pojęcia „zamówienie innowacyjne” warto w pierwszej kolejności wskazać, czym tak naprawdę jest innowacja. Ponieważ w przepisach dotyczących zamówień publicznych brakuje definicji innowacyjności, celowe wydaje się posłużenie pojęciami z ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej[6]. Zgodnie z brzmieniem art. 2 tego aktu nowa technologia oznacza technologię w postaci prawa własności przemysłowej lub usługi badawczo-rozwojowej (w rozumieniu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług), która umożliwia wytwarzanie nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług i nie jest stosowana na świecie dłużej niż pięć lat, natomiast działalność innowacyjna to działalność polegająca na opracowaniu nowej technologii i uruchomieniu na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług.

W praktyce innowacyjność może przybierać różne formy. Zgodnie z definicją przyjętą przez Komisję Europejską zostały wyróżnione cztery jej typy[7]:

• innowacyjność produktu,

• innowacyjność procesu,

• innowacyjność strategii marketingowej,

• innowacyjność organizacyjna.

Innowacje produktowe dotyczą wyrobów i są to wszelkiego rodzaju zmiany polegające na udoskonaleniu produktu już wytwarzanego przez przedsiębiorstwo. Należy jednak zauważyć, że innowacją nie można nazwać każdego ulepszenia. Powinna ona bowiem dotyczyć poprawy parametrów technicznych i materiałów, a także funkcjonalności. Innowacja produktowa może polegać na rozszerzeniu struktury asortymentowej o nowy produkt. Produkt nowy pod względem technologicznym jest to produkt, którego cechy technologiczne lub przeznaczenie różnią się znacząco od uprzednio wytwarzanych. Innowacje tego typu mogą wiązać się z całkowicie nowymi technologiami, opierać się na połączeniu istniejących technologii w nowych zastosowaniach lub też na wykorzystaniu nowej wiedzy[8]. Wdrożenie innowacji produktowej ma miejsce, gdy taki produkt został wprowadzony na rynek. „Produkt”, w tym przypadku, oznacza zarówno towary, jak i usługi. Innowacyjność produktu, w szczególności wśród zamawiających publicznych, bardzo często wiąże się z użyciem technologii elektronicznych i zapewnieniem usług internetowych, czyli elektronizacją kontaktów między obywatelami a urzędami. Polskim przykładem może być Internetowy Portal Usługowy Urzędu Patentowego, platforma e-przetargów Urzędu Zamówień Publicznych czy możliwość składania e-PITa w urzędach skarbowych. Warto wskazać również ELAK (Electronic File Management) – elektroniczny system zarządzania plikami stworzony w Austrii dla wszystkich ministerstw na szczeblu federalnym. Wprowadził on elektroniczne procesy zarówno po stronie użytkowników zewnętrznych, jak i wewnętrznych, tj. pracowników urzędów, ujednolicając standardy dla ogółu zaangażowanych jednostek. Był to zupełnie nowy produkt elektroniczny, który w znacznym stopniu usprawnił działanie administracji.

Innym rodzajem innowacji są innowacje procesowe (technologiczne), czyli zmiany w stosowanych metodach wytwarzania, ale również w sposobach docierania z produktem do odbiorców. Metody te mogą polegać na dokonywaniu zmian w urządzeniach lub w organizacji produkcji, mogą też stanowić połączenie tych dwóch rodzajów zmian lub być wynikiem wykorzystania nowej wiedzy. Mogą mieć one na celu produkcję lub dostarczenie nowych lub udoskonalonych produktów, które nie mogłyby być wytworzone czy też dostarczone za pomocą metod konwencjonalnych. Celem tych metod może być także zwiększenie efektywności produkcji lub dostarczenie istniejących produktów[9]. W tym zakresie przykładem może być zamówienie na transport publiczny dla Zaanstreek w Holandii, gdzie innowacyjność polegała na:

• podwyższeniu poziomu usług przy jednoczesnym 13% zredukowaniu kosztów przez zwiększenie częstotliwości przejazdów na najbardziej uczęszczanych trasach,

• podwyższeniu wynagrodzeń o min. 20% w perspektywie kolejnych sześciu lat,

• wprowadzeniu nowych pojazdów w ramach franchisingu, wyposażonych w klimatyzację i informacje dla pasażerów.

W tym przypadku nowoczesna była metoda organizacji transportu, nowe pojazdy były jedynie jednym z elementów całego projektu.

Innowacja organizacyjna oznacza natomiast wprowadzanie nowych metod organizacji w biznesowych praktykach firm. Dotyczy to organizacji miejsca pracy, a także relacji zewnętrznych, np. łączenia się z innymi przedsiębiorstwami. Za innowację organizacyjną nie można uznać żadnych zmian opartych na metodach już stosowanych przez firmę, w każdym przypadku musi to być pomysł nowy. Innowacją organizacyjną będzie więc wprowadzenie technik zintegrowanego zarządzania lub kontroli po raz pierwszy. Również wprowadzenie programów szkoleniowych, nowych metod zarządzania zasobami ludzkimi, kształcenia kadr, integracji pracowników w celu zwiększenia potencjału firmy może nosić cechy innowacyjności. Ponadto w zakresie kontaktów zewnętrznych w odniesieniu do przedsiębiorstwa można zidentyfikować innowacje, np. w pierwszym zastosowaniu metod outsourcingu badań lub produkcji.

Jak zasygnalizowano wyżej, wyróżnia się również innowację marketingową, która jest niczym innym, jak wprowadzaniem nowej metody marketingu. Dotyczy to znaczących zmian w projektowaniu produktu i opakowania, promocji produktu i strategii cenowej, stosowania instrumentów marketingowych w celu zdobycia nowych rynków, jeśli są to metody pierwszy raz stosowane przez przedsiębiorstwo. Przykładem innowacji marketingowej jest np. wprowadzanie spersonifikowanego systemu informacyjnego, tj. kart lojalnościowych czy kart członkowskich, a także pierwsze zastosowanie wyjątkowej oferty sklepu czy dostępnej jedynie dla właścicieli takich kart. Innowacją marketingową będzie także opracowanie nowego znaku towarowego i jego zastosowanie[10].

Należy jeszcze wskazać, że innowacyjność produktu i procesu to elementy innowacji technicznych. Innowacyjność strategii marketingowej i organizacyjna należą zaś do innowacji nietechnicznych. Te ostatnie obejmują wszystkie działania innowacyjne, które są wyłączone z innowacji technologicznych. Są to zatem działania firm, które nie odnoszą się do wprowadzenia nowych technologii lub wprowadzania zasadniczych zmian w dobrach lub usługach[11].

Innowacyjne zamówienie publiczne

„Innowacyjne zamówienie publiczne” trudno zdefiniować, warto więc wyjaśnić je przez wskazanie charakterystyki. Oto zatem specyficzne cechy takiego zamówienia:

• innowacyjny przedmiot zamówienia,

• trudność w sprecyzowaniu przedmiotu zamówienia na etapie ogłoszenia o zamówieniu; zastosowanie procedury umożliwiającej sprecyzowanie przedmiotu zamówienia podczas postępowania; większa otwartość w określaniu przedmiotu zamówienia – sektor prywatny uczestniczy w określaniu przedmiotu zamówienia (np. w odniesieniu do możliwości technicznych),

• MEAT (Most Economically Advantageous Tender – oferta najkorzystniejsza ekonomicznie); kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty,

• większe zaangażowanie ekspertów merytorycznych,

• większe ryzyko związane z zamówieniem (niepewność sukcesu),

• istotna rola przyzwolenia politycznego na innowacyjność.

Częstym problemem, z którym zmierzają się podmioty zamierzające przeprowadzić zamówienie na innowacyjne dobra lub usługi, jest trudność w sprecyzowaniu jego przedmiotu. Kłopot tkwi w tym, że wprowadzenie czegoś nowego nieodłącznie wiąże się z brakiem wiedzy. Wprowadzenie na przykład nowoczesnego elektronicznego systemu obsługi klientów urzędu oznacza, że podmiot, który zamierza przeprowadzić postępowanie na taki system, nie do końca wie, jak powinien on funkcjonować. Brak wiedzy zamawiającego jest niejako wpisany w charakterystykę zamówienia innowacyjnego. Dlatego też istnieje wiele instrumentów, które pomagają pokonać tego typu bariery.

Istotne znaczenie ma w tym przypadku konsultacja zamówienia z firmami, które mogą dostarczyć pomysły na jego realizację. W polskiej ustawie pzp temu celowi ma służyć możliwość przeprowadzenia przetargu w trybie dialogu konkurencyjnego. Nie ma w nim bowiem obowiązku sporządzania specyfikacji istotnych warunków zamówienia na samym początku procedury, dzieje się to dopiero po konsultacjach z przedsiębiorcami (czyli przeprowadzeniu dialogu). Zamawiający tylko ogólnie określa swoje potrzeby na etapie ogłoszenia o zamówieniu, wykonawcy zaś prezentują podczas dialogu projekty konkretnych rozwiązań. Na tej podstawie wykonawca konkretyzuje przedmiot zamówienia, a następnie zaprasza wykonawców do składania ofert, przekazując im specyfikację. Dialog konkurencyjny to proces odbywający się oddzielnie z każdym z zaproszonych wykonawców, podczas którego następuje precyzowanie wątpliwości w zakresie wymagań zamawiającego. Jest to procedura niezwykle użyteczna, pozwala bowiem podmiotom zamawiającym na zdobycie wiedzy o projektowanym zamówieniu i wybór wykonawcy, który zaprezentuje zarówno najciekawszą, jak i najbardziej korzystną ofertę.

Obecnie w Polsce dość powszechne są zamówienia realizowane po przeprowadzeniu postępowania w trybie dialogu konkurencyjnego. Dobrym przykładem może być, wskazany już, Internetowy Portal Usługowy Urzędu Patentowego RP. Ogłoszenie o zamówieniu, w omawianym postępowaniu, oraz opis potrzeb zamawiającego zawierał wstępne określenie funkcjonalności systemu z zastrzeżeniem zmian, które mogą zostać wprowadzone po przeprowadzeniu dialogu. Opis potrzeb zamawiający stworzył w wyniku prowadzonych wcześniej prac analitycznych. Na etapie jego udostępnienia opis miał charakter jedynie informacyjny, a jego celem było w szczególności umożliwienie wykonawcom orientacji w zakresie planowanych do realizacji zadań oraz przygotowanie się do merytorycznego udziału w dialogu. Pojawiały się też w nim elementy, które nie były przedmiotem zamówienia, lecz ze względu na okoliczność, że system miał funkcjonować w otoczeniu IT zamawiającego, informacja o nich była istotna, ponieważ miały one zostać zintegrowane z systemem.

Inną procedurą otwartą przewidzianą przez pzp są negocjacje z ogłoszeniem, które również umożliwiają, w trakcie ich prowadzenia, doprecyzowanie niektórych elementów SIWZ.

Należy ponadto wskazać, że dyrektywa sektorowa[12] w pkt 8 Preambuły zawiera postanowienie dopuszczające możliwość prowadzenia dyskusji z potencjalnymi wykonawcami w zakresie specyfikacji technicznej. Jest ona nazywana „dialogiem technicznym” i oznacza, że przed rozpoczęciem procedury udzielania zamówienia instytucje zamawiające mogą, przy wykorzystaniu dialogu technicznego, poszukiwać lub korzystać z doradztwa, które może znaleźć zastosowanie w trakcie przygotowywania specyfikacji. Ta praktyka nie powinna ograniczać konkurencji, nie sposób jednak nie dostrzec w niej rzeczywistej użyteczności przy precyzowaniu przedmiotu zamówienia innowacyjnego[13]. Polski ustawodawca nie przeniósł tego postanowienia Preambuły na grunt pzp, co nie oznacza, że de facto nie jest ona dopuszczalna. W zakresie dyskutowania aspektów technicznych z potencjalnymi wykonawcami, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, powinna więc zostać wykształcona praktyka i na tym polu po raz kolejny pojawia się możliwość dawania dobrego przykładu przez podmioty publiczne.

Z przedstawionym wyżej zagadnieniem nieodłącznie wiąże się również większe zaangażowanie ekspertów merytorycznych. Konsultacje z nimi, w przypadku przedmiotu zamówienia innowacyjnego najczęściej trudnego lub wręcz niemożliwego do zdefiniowania w początkowej fazie, mogą okazać się niezwykle pomocne. Doświadczenia europejskie wskazują, że wsparcie specjalistów może przybierać postać np. grup roboczych czy warsztatów dla przedsiębiorców.

Kolejną charakterystyczną cechą innowacyjnego zamówienia publicznego są zróżnicowane kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty. Tymczasem w większości postępowań w Polsce cena jest jedynym kryterium wyboru. Często zatem brakuje miejsca w takich zamówieniach dla nowoczesnych rozwiązań, zwykle bowiem nie są one najtańsze. Dlatego ogromne znaczenie ma pojęcie MEAT (Most Economically Advantageous Tender), czyli oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. Taka oferta powinna spełniać warunek najlepszego bilansu ceny oraz innych cech zamówienia. Kryteria dla wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie są wskazane w art. 53 Dyrektywy 2004/18/WE:

• wartość techniczna,

• właściwości estetyczne i funkcjonalne,

• aspekty środowiskowe,

• koszty użytkowania,

• rentowność,

• serwis przedsprzedażny,

• pomoc techniczna,

• czas i termin dostawy,

• czas i termin realizacji,

• cena.

Powyższe wyliczenie powinno służyć zamawiającym do formułowania uszczegółowionych, dostosowanych do potrzeb konkretnego zamówienia, kryteriów i tzw. subkryteriów. Dobrym przykładem w tym zakresie może być postępowanie prowadzone w Holandii, dotyczące stworzenia certyfikatów (PKC – Public Key Certificates) umożliwiających zawarcie drogą elektroniczną wszelkich transakcji między obywatelami a sektorem publicznym oraz między podmiotami z sektora publicznego, potwierdzanych podpisem elektronicznym. Zastosowana we wspomnianym zamówieniu technologia nie była nowa, innowacyjne było wykorzystanie jej na tak szeroką skalę – każdy z pracowników administracji oraz każdy obywatel został zidentyfikowany na potrzeby systemu tak, aby mógł korzystać ze stworzonej infrastruktury za pomocą certyfikatu. Podstawą wyboru wykonawcy dla realizacji PKC były kryteria podzielone w trzech grupach:

• spełnianie wymagań technicznych (doświadczenie, szczegółowy plan realizacji technicznych i operacyjnych wymagań projektu),

• kwestie finansowe (ocenie podlegały dwa niezależne czynniki:

  • koszty wstępnej prowizji oraz wsparcia technicznego,

  • koszty zmienne zależne od liczby wydanych certyfikatów),

• spełnienie wymogów określonych w projekcie umowy (tj. w jaki sposób wykonawca wypełni postanowienia umowy, w szczególności dotyczące odpowiedzialności oraz zabezpieczeń).

Należy jeszcze raz zdecydowanie podkreślić, że błędne jest utożsamianie najniższej ceny z ofertą najkorzystniejszą ekonomicznie. Koszty realizacji i użytkowania przedmiotu zamówienia w całym okresie jego wykorzystywania to zagadnienie bardzo złożone. Dlatego konieczne jest, aby zamawiający, przełamując pewne stereotypy na temat ceny zamówienia, decydowali się na wyznaczanie zróżnicowanych kryteriów oceny ofert. Skutkiem takiego postępowania będą bowiem duże oszczędności w wydatkowaniu, najczęściej publicznych przecież, pieniędzy.

Niestety realizacja zamówienia innowacyjnego wiąże się również z większym ryzykiem. Przede wszystkim zamawiający nie może mieć pewności, już na wstępnym etapie, że wykonawcy chętnie, jeśli w ogóle, przystąpią do postępowania, oferując ciekawe i korzystne rozwiązania. Zorganizowany dialog konkurencyjny może zakończyć się fiaskiem i w konsekwencji nie będzie możliwe zrealizowanie założonego celu. Ponadto często rodzi się wątpliwość, czy zaproponowany przedmiot zamówienia faktycznie będzie spełniał zamierzone zadania, a także, w perspektywie czasu, czy jego użytkowanie okaże tak efektywne, jak zakładano. Dlatego też podwyższone ryzyko zamawiających w przypadku zamówień innowacyjnych zawsze musi pociągać za sobą szczególne środki ostrożności. Na podstawie doświadczeń europejskich, w takiej sytuacji, możliwe jest np. przeprowadzanie programów pilotażowych, monitorowanie prac wykonawcy i stosowanie wyrywkowych kontroli, jak również stosowanie surowych kar umownych na wypadek nienależytego wykonania zamówienia. Kolejnym rozwiązaniem może być również transfer odpowiedzialności za duże innowacyjne przedsięwzięcie, jak to miało miejsce w przypadku wdrażania wspomnianego już, elektronicznego systemu zarządzania plikami (ELAK) w Austrii, gdzie ryzyko prowadzenia postępowania przejęła Federalna Agencja Zamówień Publicznych (BBG).

Ogromną rolę odgrywa także przyzwolenie polityczne na innowacyjność. Zamawiający i przedsiębiorcy powinni być zachęcani do realizacji nowoczesnych zamówień. Dobrym przykładem takiego podejścia może być miasto Heidelberg w Niemczech, które dokonało wymiany infrastruktury telekomunikacyjnej w urzędach, wprowadzając w komunikacji z obywatelem możliwość korzystania z technologii VoIP (Voice over Internet Protocol). Strategia urzędników miasta była skierowana na nowoczesną, zorientowaną na obywateli administrację oraz utrzymanie innowacyjnego, pozytywnego wizerunku miasta. Ponadto miasto zdecydowało się być oficjalnym liderem w wykorzystaniu technologii stworzonej przez wykonawcę. Takie działania stały się ogromną szansą dla tego wykonawcy, a także zachęciły innych przedsiębiorców do podjęcia wyzwań związanych z innowacjami.

Bariery w innowacyjnych zamówieniach publicznych

Przy rozważaniach dotyczących innowacyjnych zamówień publicznych w Polsce nie można zapomnieć o barierach, jakie napotykają zarówno wykonawcy, jak i zamawiający w swoich próbach wdrażania nowości.

Pozaprawne ograniczenia występujące po stronie zamawiających to przede wszystkim swego rodzaju krótkowzroczność polityki zamówień publicznych. Efektywność innowacyjnych przedsięwzięć może być bowiem mierzona jedynie długookresowo, a to przede wszystkim ze względu na zasygnalizowany już kilkakrotnie fakt, że są one zazwyczaj drogie. Oszczędność wydatków publicznych związana z zakupem np. nowoczesnych urządzeń wystąpi dopiero po skalkulowaniu kosztów ich eksploatacji w całym, kilkuletnim okresie użytkowania.

Okazuje się zatem, że najczęściej bariery nie wynikają z trudności organizacyjnych czy prawnych, ale są skutkiem postaw uczestników rynku zamówień publicznych. Zamawiający odczuwają lęk przed odpowiedzialnością za ewentualną porażkę przedsięwzięcia niezweryfikowanego przez poprzednie stosowanie na rynku. Często również nie potrafią pozbyć się nawyku opisywania przedmiotu zamówienia w sposób już znany, stosowany przy zwykłych zamówieniach i nie korzystają z możliwości odstąpienia od posługiwania się normami technicznymi na rzecz funkcjonalnego opisu przedmiotu zamówienia. Ogromne znaczenie ma także fakt, że niezmiernie rzadko dopuszcza się możliwość składania ofert wariantowych, których istotą jest zaproponowanie różnych sposobów wykonania zamówienia, a to właśnie jest jednym z instrumentów ułatwiających zamawianie nowości. Ponadto, pod pretekstem zachowania zasad równego traktowania, zamawiający często rezygnują z umożliwiania wykonawcom uczestniczenia w definiowaniu przedmiotu zamówienia (jak w dialogu konkurencyjnym) i nie organizują przetargów w trybach negocjacyjnych[14].

Dodatkowo ujawnia się niewielka skłonność do ponoszenia ryzyka związanego z wykorzystaniem innowacyjnych rozwiązań w zamówieniach publicznych, co jest spowodowane niepewnością co do wyniku przedsięwzięcia i brakiem wiedzy o niestandardowych metodach nabywania produktów. Zauważalne są także kłopoty ze zdefiniowaniem kryteriów oceny oferty, której przedmiotem jest innowacyjne rozwiązanie, oraz zbyt częste stosowanie ceny będącej kryterium najłatwiej formułowalnym, jak już wskazano, nieprzystającym jednak do charakteru zamówienia innowacyjnego.

Ponadto w praktyce można zaobserwować nadmierne posługiwanie się przez zamawiających niepotrzebnie zawyżonym warunkiem doświadczenia, przez co wyklucza się możliwość udziału wielu firm mających do zaoferowania ciekawe rozwiązania. Przedsiębiorstwa innowacyjne często są bowiem podmiotami nowymi na rynku, dlatego stawianie zbyt wysokich wymagań podmiotowych zamyka im drogę do zdobycia zamówienia, a jednocześnie ogranicza zamawiającemu możliwość wyboru naprawdę interesującej i korzystnej oferty.

Duże znaczenie ma także brak dobrych wzorców umów zapewniających przyszłą współpracę obu stron. Takie współdziałanie, już po ukończeniu wykonania przedmiotu zamówienia, może mieć kluczowe znaczenie zarówno dla dobrego funkcjonowania tego przedmiotu, jak i dla rozwoju danego przedsiębiorstwa.

Kolejną barierą jest odchodzenie od organizacji konkursów, które są doskonałym inkubatorem rozwoju nowych pomysłów. W tym miejscu pojawia się również problem praw autorskich. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej powinny one pozostać przy twórcach. Takie stanowisko wydaje się być w pełni uzasadnione, bowiem jednoczesne wykorzystanie i odkupienie od twórcy całości praw do pomysłu na innowacyjne przedsięwzięcie najczęściej sprawia, że ten wykonawca nigdy więcej na jego bazie nie stworzy nowego projektu. Takie postępowanie zdecydowanie stawia na pozycji uprzywilejowanej zamawiających, a ponadto może wiązać się z zakończeniem działalności przez przedsiębiorstwo, którego wartość niejednokrotnie stanowią głównie pomysły i tzw. know-how.

Nie bez znaczenia jest również fakt, że zakup całości autorskich praw majątkowych, w sytuacji gdy licencje mogą okazać się wystarczające, znacząco podwyższa cenę przedmiotu zamówienia.

Okazuje się, że zarówno zamawiający, jak i wykonawcy napotykają mnóstwo barier w stosowaniu innowacyjnych zamówień publicznych. Należy więc podjąć działania mające na celu promocję wiedzy na temat zamówień innowacyjnych. Na uwagę zasługują w tym zakresie projekty Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości promujące innowacje na przykład w sektorze MSP. Pozostaje mieć nadzieję, że również podmioty publiczne otrzymają odpowiedni zasób wiedzy o innowacjach i odważą się na podjęcie stanowczych kroków w tym kierunku, w przeciwnym razie innowacyjne zamówienia publiczne w Polsce wciąż będą rzadkością.

Nie bez znaczenia również będzie postawa i wiedza kontrolujących udzielone zamówienia. Należy bowiem zauważyć, że otwarte i pozytywne nastawienie osób sprawujących kontrolę nad zamówieniami publicznymi może być ważnym czynnikiem w stymulowaniu postaw innowacyjności wśród zamawiających.

Dobre praktyki w Europie

Doskonałym sposobem na pokonywanie barier w realizacji zamówień innowacyjnych jest korzystanie z doświadczeń innych krajów, często bardziej zaawansowanych we wdrażaniu nowych technologii. Katalog dobrych praktyk zawarty w dokumencie Komisji Europejskiej Guide dealing with innowative solutions in public procurement[15] ma służyć właśnie temu celowi. Wskazano tam następujące pożądane zachowania zamawiających:

1. Zamawiający jako „inteligentny klient”

W wypadku tego zalecenia ważne jest planowanie, co i jak kupić oraz kto ma dokonać zakupu, a także wczesne informowanie rynku o planach na innowacyjne zamówienie. Mogą być stosowane różne metody informacji, np. dni otwarte dla potencjalnych wykonawców, publikacje planów dotyczących zamówień, strony www zamawiających. Niezwykle duże znaczenie ma także sporządzenie jasnej i klarownej specyfikacji wymagań. Można tu wskazać przykład Austrii oraz, wspomnianego już, zamówienia na elektroniczny system zarządzania plikami jako wzorcowego zachowania zamawiającego. Pierwsze plany dotyczące realizacji projektu elektronicznego zarządzania plikami pojawiły się w 2001 r. W 2003 r. rząd austriacki oficjalnie ogłosił plan elektronizacji administracji rządowej, której częścią miała być pełna elektronizacja pracy zarówno w stosunku do obywateli, jak i w ramach wewnętrznej pracy urzędów. W cały proces związany z zamówieniem zaangażowani byli eksperci techniczni i organizacyjni ze wszystkich biorących udział w zamówieniu instytucji oraz – jako ekspert w sprawach zamówień publicznych – Federalna Agencja Zamówień Publicznych (BBG).

2. Konsultacje rynkowe przed udzieleniem zamówienia

W tym zakresie ogromne znaczenie ma to, aby zamawiający określił swoje potrzeby przed rozpoczęciem rozmów z przedsiębiorcami tak, aby mogli zostać zidentyfikowani potencjalni wykonawcy. W dalszej kolejności powinny nastąpić dyskusje (np. w trybie dialogu konkurencyjnego) pomagające dostosować wymagania zamawiającego do realiów rynkowych, tj. możliwości technicznych, zapewnienia odpowiedniej konkurencji. Rozmowy powinny być prowadzone w sposób, który nie będzie zaburzał uczciwej konkurencji na etapie postępowania o udzielenie zamówienia. Wymiana infrastruktury telekomunikacyjnej w Heidelbergu przebiegała właśnie w wyżej wskazany sposób. Zorganizowano warsztaty dla wszystkich głównych dostawców telekomunikacyjnych, na których podstawie pozyskano dodatkową wiedzę na temat technologii i przyszłego rozwoju dostawców, a także określono przyszłe wymagania dotyczące projektu. Należy podkreślić, że wszystkie informacje mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, otrzymały klauzulę poufności. Przedsięwzięcie okazało się ogromnym sukcesem.

3. Zaangażowanie kluczowych aktorów podczas realizacji całego procesu

Ważne jest, aby zapewnić aktywny udział wszystkich uczestników planowanego przedsięwzięcia: w szczególności przyszłych użytkowników serwisu, ekspertów technicznych i prawnych. Niezbędne jest także wczesne rozpoczęcie rozmów między tymi podmiotami. Angażowanie użytkowników w proces udzielania zamówień publicznych pozwala na uzyskanie jasnego określenia wymagań i ułatwia skuteczne wdrożenie projektu, co jest również ważne, aby ustalić, czy są oni gotowi do korzystania z nowego rozwiązania. Wzorcowym przykładem w tym zakresie jest realizacja zamówienia na System Zarządzania Zasobami Ludzkimi w Wielkiej Brytanii, gdzie wszystkie zainteresowane strony przyczyniły się w całym procesie związanym z zamówieniem do zdefiniowania projektu, od wstępnego rozpoznania potrzeb, przez przygotowanie specyfikacji wymagań, do realizacji wybranego rozwiązania.

4. Przekazanie inicjatywy rynkowi w kwestii proponowania innowacyjnych rozwiązań

Zamawiający nie powinien określać dokładnych wymagań w początkowej fazie zamówienia, ale podawać jedynie kryteria wyboru wykonawcy i wymogi funkcjonalne przedmiotu zamówienia (pierwsze nie mogą być zbyt rygorystyczne, drugie – zbyt szczegółowe, tak aby nie wykluczyć młodych, rozwijających się firm, często nastawionych na innowacyjność oraz alternatywne rozwiązania). Potencjalni wykonawcy proponują wtedy własne pomysły, zaś kreatywność przedsiębiorców może być właśnie elementem determinującym sukces w uzyskaniu zamówienia. Zamawiający powinni być otwarci na nowe niestandardowe rozwiązania, które zaproponują uczestnicy postępowania, np. w ramach konkursu lub w ramach ofert wariantowych. W tym miejscu można przytoczyć przykład zamówienia na zmienne znaki drogowe realizowanego przez Angielską Agencję Autostrad. Ponieważ powstało zapotrzebowanie na stworzenie nowych wzorów znaków drogowych, które mogłyby przekazywać kierowcom kilka różnych informacji, Agencja przygotowała ogólny opis produktu, co z kolei umożliwiło przedsiębiorcom podanie własnych pomysłów i rozwiązań. Następnie wyłoniono produkt – znak, który mógł wyświetlać zarówno grafikę, jak i tekst. Wymaga podkreślenia, że firma, która zrealizowała innowacyjne zamówienie, będące jej własnym pomysłem, uzyskała kontrakty na sprzedaż rozwiązania na rynek rosyjski i holenderski.

5. Poszukiwanie wartości za pieniądze a nie jedynie najniższej ceny

Jak już wyjaśniano wyżej, istotne jest branie pod uwagę kosztów długoterminowych oraz innych ważnych elementów, jak jakość i wartość techniczna oferty – uwzględnienie tego rodzaju kryteriów prowadzi do wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie (MEAT). Najważniejsze jest optymalne połączenie kosztów długoterminowych i jakości w stosunku do ceny. Na przykład tańszy, ale mniej energooszczędny sprzęt będzie się wiązał ze wzrostem kosztów energii, a tym samym kosztów całego przedsięwzięcia. Takie podejście może sprawiać trudności zamawiającym, gdyż dla sprawnego przeprowadzenia postępowania potrzebni są zarówno prawnicy, jak i eksperci znający się na danej technologii, którzy są zdolni ocenić wszystkie istotne dla zamówienia cechy produktu/usługi.

6. Większe wykorzystanie możliwości płynących z zastosowania elektronicznych rozwiązań

Za pomocą narzędzi elektronicznych zamawiający mogą zapewnić szybkie i usystematyzowane przekazywanie informacji dla przedsiębiorstw. Muszą być one jednak ogólnie dostępne, niedyskryminujące i kompatybilne z powszechnie stosowanymi. Wykorzystanie takich narzędzi i systemów niewątpliwie przyczyni się do rozpowszechniania informacji o planowanym zamówieniu innowacyjnym. W związku z powyższym zamawiający powinni być przygotowani na dokonywanie wszelkich czynności za pomocą środków elektronicznych, włącznie z komunikowaniem się z wykonawcami za pośrednictwem specjalnie przygotowanej w celu realizacji danego zamówienia strony www.

7. Podjęcie decyzji co do zarządzania ryzykiem w procesie udzielenia zamówienia

Jak już kilkukrotnie podkreślano, innowacyjne zamówienia mogą nieść ze sobą zwiększone ryzyko w porównaniu z tymi tradycyjnymi. W celu zagwarantowania przebiegu całego procesu należy zatem zidentyfikować potencjalne ryzyka już na wstępnym etapie projektu. Mogą to być ryzyka związane z trudnością wdrożenia nowego rozwiązania, jak i niemożliwością realizacji całości projektu przez wykonawcę, a także niewielkim zainteresowaniem ze strony potencjalnych wykonawców. W celu ich minimalizacji zamawiający mogą zobowiązać oferentów do załączenia w ofercie analizy ryzyk i przedstawienia pomysłów, jak mogą one być niwelowane.

8. Wykorzystanie możliwości kontraktowych, by zachęcać do innowacyjnych rozwiązań

Sposób konstruowania umowy ma zasadniczy wpływ na wspieranie innowacyjności w zamówieniach publicznych. Powinna ona zachęcać przedsiębiorców do kontynuowania działań w dziedzinie innowacji przez np. umieszczanie stosownych klauzul o obowiązku wdrażania dalszych innowacji i ulepszeń w ramach obsługiwanego projektu. Przedsiębiorcy powinni negocjować umowy najbardziej dla nich korzystne w perspektywie dalszych innowacyjnych projektów. Ponownego podkreślenia wymaga, że szczególne znaczenie w tym zakresie mają uregulowania dotyczące praw własności intelektualnej. Jeśli zamawiający będzie chciał zastrzec sobie wszystkie prawa autorskie do projektu, powinien ponieść dodatkowe koszty. Pozostawienie zaś tych praw przy wykonawcy i zadowolenie się wyłącznie licencją może prowadzić do powstawania kolejnych projektów z ich wykorzystaniem, a tym samym do rozwoju innowacji.

9. Sporządzanie planu rozwoju i przebiegu zamówienia

Zamawiający powinien dysponować systemem zarządzania kontraktem możliwie wcześnie, tak aby obie strony mogły należycie zrozumieć swoje obowiązki. Zarządzanie kontraktem wymaga stałego monitorowania i ewaluacji przez zamawiającego. Już w umowie zatem można zawrzeć postanowienie o regularnych spotkaniach i planowanych ocenach. Będzie to proces uczenia się zarówno dla zamawiającego, jak i wykonawcy. Umowa powinna zawierać jasne i precyzyjne wskaźniki, które posłużą rozwojowi i monitoringowi projektu, jak np. terminowość dostaw, szybkość reakcji serwisu oraz jego koszty. Wskazane jest również ustalenie z góry właściwych organów i procedur w celu sprawnego rozwiązywania sporów.

10. Wyciąganie wniosków z istniejących faktów

Podstawowym narzędziem wyciągania wniosków na przyszłość jest wspomniana wyżej ewaluacja procesu udzielania i realizacji zamówienia, służąca decydentom w poprawie ich działań i promowaniu innowacji. Uczenie się na doświadczeniach jest najlepszym sposobem ich rozwoju. Pożądane jest, aby wyciągnięte wnioski były dobrze udokumentowane. Ewaluacje stanowią podstawę do dyskusji między zamawiającymi, wykonawcami i użytkownikami na temat korzyści i kosztów zamówień innowacyjnych.

Podsumowanie

Reasumując, należy po raz kolejny stanowczo podkreślić ogromne znaczenie podmiotów publicznych w promowaniu innowacji przez zamówienia publiczne. Instytucje samorządowe i rządowe powinny zdecydowanie orientować swoją politykę zamówień publicznych na nowoczesne, oszczędne w eksploatacji i przyjazne środowisku rozwiązania. Przykłady dobrze prowadzonych procedur otwartych na zakup nowych technologii, profesjonalnie przygotowanych specyfikacji, szybkiej wymiany informacji za pomocą środków elektronicznych sprawią, że „moda” na innowacyjność będzie się rozprzestrzeniać. Nie można przy tym zapominać, że brak takich przedsięwzięć może zepchnąć polską gospodarkę na margines rynków zarówno europejskich, jak i światowych. Niech zatem w pamięci rodzimych decydentów pozostanie stwierdzenie Komisji Europejskiej, że jeśli Europa nie stworzy rynku przyjaznego innowacyjnym przedsiębiorcom, pójdą oni ze swoimi pomysłami gdzie indziej[16].

Irena Skubiszak-Kalinowska
Radca prawny, były arbiter z listy Prezesa UZP, wykładowca na Podyplomowym Studium Zamówień Publicznych UW oraz w ramach Studiów Podyplomowych Przygotowanie i Zarządzanie Projektami Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w SGH, członek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Konsultantów Zamówień Publicznych