Egzekwowanie praw z decyzji administracyjnej przez adresata decyzji
opublikowano: 2020-01-02 przez: Mika Ewelina
Wprowadzenie
Decyzja administracyjna, jako akt administracyjny o charakterze władczym, może nieść za sobą nałożenie na stronę zarówno obowiązków określonego typu (pozytywnych, statuujących obowiązek działania albo negatywnych, statuujących obowiązek zaniechania działania), jak i może przynosić stronie postępowania określone uprawnienia. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty w całości albo w części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest uważana za przejaw woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej, wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego. Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym[1].
Każda decyzja administracyjna kreuje określony stan prawny. W przypadku, gdy nakłada ona zobowiązania na adresata, organ dba o to, aby zobowiązanie takie zostało przez stronę postępowania administracyjnego, do której jest skierowane, wykonane dobrowolnie albo przy pomocy środków przymusu prawnego w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Niniejsze opracowanie ma na celu zwięźle przedstawić podstawowe zasady egzekwowania praw z decyzji administracyjnej przez jej adresata.
Decyzja administracyjna, jako akt administracyjny o charakterze władczym, może nieść za sobą nałożenie na stronę zarówno obowiązków określonego typu (pozytywnych, statuujących obowiązek działania albo negatywnych, statuujących obowiązek zaniechania działania), jak i może przynosić stronie postępowania określone uprawnienia. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty w całości albo w części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest uważana za przejaw woli państwa reprezentowanego przez organ administracji publicznej, wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego. Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym[1].
Każda decyzja administracyjna kreuje określony stan prawny. W przypadku, gdy nakłada ona zobowiązania na adresata, organ dba o to, aby zobowiązanie takie zostało przez stronę postępowania administracyjnego, do której jest skierowane, wykonane dobrowolnie albo przy pomocy środków przymusu prawnego w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Niniejsze opracowanie ma na celu zwięźle przedstawić podstawowe zasady egzekwowania praw z decyzji administracyjnej przez jej adresata.
Postępowanie egzekucyjne w administracji
Art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[1] (dalej: „ustawa p.e.a.”) określa obowiązki podlegające egzekucji w administracji. W większości są to obowiązki o charakterze pieniężnym (zob. art. 2 § 1 pkt 1-9 ustawy p.e.a.). Istotne przy tym jest również to, że „poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd” (tak art. 2 § 3 ustawy p.e.a.). Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 1084/15[2], „przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. W tym ostatnim przypadku zobowiązany poprzez wniesienie zarzutów (art. 33 ustawy p.e.a.), złożenie powództwa przeciwegzekucyjnego (art. 2 § 2 ustawy p.e.a.) oraz skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 ustawy p.e.a.) może wskazać na istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zarówno art. 34 ustawy p.e.a., jak i art. 59 § 1 tejże ustawy zawierają podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. (…) Art. 59 § 1 pkt. 2 ustawy p.e.a. wymienia cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wspólną cechą jest szeroko pojęte nieistnienie obowiązku, który ma stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Jako przyczynę wygaśnięcia obowiązku można wskazać przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu”.
Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu takiego postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne[3].
Jak wynika z analizy przepisów, głównie ustawy p.e.a., strona, która nie zgadza się z obowiązkiem określonego działania nałożonym na nią przez organ administracji, ma możliwość przeciwstawienia się takiemu obowiązkowi przy pomocy konkretnych instrumentów prawnych (zob. m.in. art. 33, art. 34, art. 35a, art. 54 i art. 59 ustawy p.e.a.). Jednakże równie ciekawa sytuacja prawna zachodzi, gdy z decyzji administracyjnej wynika uprawnienie dla strony wydanej decyzji, lecz uprawnienie to nie jest realizowane przez organ. Jednym słowem, organ administracji nie chce wykonać nałożonego na siebie obowiązku wobec strony. W niniejszym opracowaniu wyżej wskazany przypadek zostanie poddany analizie na przykładzie decyzji o przyznaniu na rzecz beneficjenta płatności z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Egzekwowanie praw z decyzji administracyjnej
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020[4] (dalej: „ustawa o PROW”), w szczególności art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznaje wnioskowaną płatność na rzecz podmiotu uprawnionego (osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej), jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o PROW[5], w przepisach ustawy o PROW oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW[6]. Przyznanie płatności następuje, co do zasady, w formie decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy o PROW)[7], od której stronie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (art. 27 ust. 3 ustawy o PROW). W momencie, w którym strona wykorzystała wszystkie środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lub gdy nie wniosła odwołania od doręczonej decyzji, akt taki staje się ostateczny, a co za tym idzie wykonalny (art. 16 § 1 i § 3 k.p.a.[8]).
Decyzje nakładające na organ obowiązek wypłaty płatności, o które strona wnioskowała, powinny zostać wykonane niezwłocznie, zgodnie z przepisami jednak nie później aniżeli do 30 czerwca roku następnego po roku, w którym wniosek o przyznanie płatności został złożony. Zdarzają się wszakże sytuacje, w których organ tak postawionego wobec samego siebie obowiązku nie wypełnia. Analizą zatem należy objąć sytuację prawną strony uprawnionej i jej prawne możliwości wyegzekwowania obowiązku organu.
Jak stanowi art. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.e.a., ustawa ta określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 tej ustawy, oraz określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: 1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[9]; 1a) niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[10]; 1b) należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; 2) grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej; 3) należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej; 4) należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jednostek; 5) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw; 6) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów; 7) należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego; 8) należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu: a) podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej, b) refundacji, interwencji i innych środków stanowiących część całkowitego lub częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami, c) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru, d) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w lit. a-c, nałożonych przez organy właściwe do pobierania podatków i należności celnych lub właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących podatków i należności celnych lub potwierdzonych przez organy administracyjne lub sądowe na wniosek organów właściwych w sprawie podatków i należności celnych, e) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w postępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, o których mowa w lit. a, f) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w lit. a-e, w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy, g) administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nałożonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium Polski w związku z naruszeniem przepisów dotyczących delegowania pracowników w ramach świadczenia usług; 9) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Polska; 10) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów szczególnego; 11) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy; 12) obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.
Mając na uwadze powyższy katalog obowiązków podlegających egzekucji należy stwierdzić, iż nie znajdują się w nim obowiązki, jakie obciążałyby organ wobec strony postępowania administracyjnego, co oznacza, iż przepisy ustawy p.e.a. nie są stosowane do egzekwowania praw strony z decyzji. W tym zakresie to wyłącznie organ posiada status wierzyciela praw z decyzji.
Strona decyzji posiadająca uprawnienie do żądania określonego zachowania ze strony organu, ma zatem inne możliwości do jego wyegzekwowania. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż uprawnieniem takim nie jest jednak żądanie wszczęcia egzekucji z decyzji w postępowaniu przed administracyjnym organem egzekucyjnym ani przed komornikiem sądowym wprost z decyzji, nawet takiej, która jest decyzją ostateczną. Decyzja administracyjna nie jest bowiem tytułem egzekucyjnym, zgodnie z art. 777 § 1 k.p.c.[11] W celu wyegzekwowania obowiązku płynącego z decyzji administracyjnej należy rozważyć drogę cywilnego postępowania sądowego poprzez złożenie powództwa o zapłatę.
Możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych mających swoje źródło w ostatecznej decyzji administracyjnej potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 12/99[12]. Zgodnie z tym orzeczeniem „art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (…) W zakresie użytego w art. 1 k.p.c. pojęcia „sprawa cywilna” mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Nieterminowość w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego stanowi bowiem zdarzenie cywilnoprawne, a przy tym ustawa nie przewiduje właściwości sądownictwa administracyjnego do orzekania o cywilnoprawnych skutkach niewykonania lub nienależytego wykonania decyzji administracyjnej”.
Podstawą do ustalenia istnienia zobowiązania organu wobec strony – wierzyciela i wysokości tego zobowiązania jest ostateczna oraz prawomocna decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c. jest to dokument urzędowy, a zatem w tym zakresie postępowanie dowodowe zostaje znacznie uproszczone. Zgodnie z art. 244 § 1 i 2 k.p.c., „dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wymienione w § 1, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej.”
Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 5 listopada 2015 r., III UK 34/15[13], „przepis art. 244 § 1 k.p.c. normuje formalną moc dowodową dokumentu urzędowego i nakazuje traktować jako udowodnioną jedynie jego treść. Materialna moc dowodowa dokumentu urzędowego i jego znaczenie dla wyniku postępowania są zaś przedmiotem oceny według zasad przewidzianych w art. 233 k.p.c. (…)”. W tym kierunku podąża obecnie linia orzecznicza. Trafnie uzupełnia ją również wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 25 maja 2018 r., I ACa 26/18[14], w którym wskazano, iż „art. 244 k.p.c. normuje formalną moc dowodową dokumentu urzędowego i nakazuje traktować jako udowodnioną jedynie jego treść. Materialna zaś moc dowodowa tego dokumentu i jego znaczenie dla wyniku postępowania podlega zasadzie swobodnej oceny dowodów. Różnorodność przy tym treści, przeznaczenia i pochodzenia dokumentów urzędowych powoduje, że ich moc dowodowa powinna być oceniana na tle każdego konkretnego wypadku oraz że określone skutki prawne związane z jednym rodzajem dokumentów urzędowych nie muszą odnosić się do innych dokumentów”.
Powyższe oznacza, że nie każda decyzja administracyjna powinna podlegać takim samym zasadom oceny, co może prowadzić do wniosku, że w określonych przypadkach sąd powszechny dokonuje również analizy decyzji administracyjnej pod kątem jej wpływu na daną sprawę cywilną. Z drugiej zaś strony sąd powszechny nie może podważać ważności ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej, bowiem o tym, czy jest ona wydana prawidłowo, czy w sposób naruszający przepisy prawa, orzekają sądy administracyjne.
W dalszej kolejności należy wskazać, że strona posiadająca decyzję administracyjną uprawniającą ją do egzekwowania świadczenia od organu, jeśli dane świadczenie chce uzyskać i nie jest to możliwe w sposób dobrowolny, powinna wystosować powództwo o dane świadczenie od organu (np. zapłatę płatności orzeczonej decyzją administracyjną). Wówczas najbardziej komfortową formułą działania przez stronę jest złożenie wraz z powództwem wniosku o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym (art. 485 § 1 pkt 1 k.p.c.). Uzyskanie nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym sprawia bowiem, iż wierzyciel – strona postępowania administracyjnego ma prawo do wszczęcia postępowania zabezpieczającego przed komornikiem sądowym. Zgodnie z art. 492 § 1 zdanie pierwsze k.p.c. „nakaz zapłaty z chwilą wydania stanowi tytuł zabezpieczenia, wykonalny bez nadawania mu klauzuli wykonalności.” Oznacza to, że strona postępowania administracyjnego, uzyskując tego typu nakaz, ma możliwość sprawnego zabezpieczenia dochodzonej kwoty i nie ma obowiązku wykazywania ryzyka w braku uzyskania takiego zabezpieczenia, jak to jest w przypadku złożenia wraz z pozwem wniosku o zabezpieczenie powództwa (art. 7301 § 1 i 2 k.p.c.). Zabezpieczenie takie utrzymuje się do czasu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego kończącego postępowanie z powództwa adresata decyzji – w przypadku płatności PROW z powództwa o zapłatę należności orzeczonej w decyzji administracyjnej.
Wnioski
Jak wynika z powyższej analizy, dopiero przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym może prowadzić do uzyskania tytułu egzekucyjnego (wyroku sądu powszechnego orzekającego nakaz zapłaty lub niezaskarżonego nakazu zapłaty), który po nadaniu mu klauzuli wykonalności, staje się tytułem wykonawczym uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed komornikiem sądowym w celu wyegzekwowania należności orzeczonej dla adresata w decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, w której wierzyciel uprzednio, posiadając nakaz zapłaty wydany w postępowaniu nakazowym, wszczął postępowanie zabezpieczające z takiego nakazu, postępowanie egzekucyjne będzie zmierzało już wyłącznie do przekazania środków pieniężnych dla strony postępowania administracyjnego ze środków zabezpieczonych uprzednio przez komornika sądowego.
Droga, jaką musi przejść adresat decyzji administracyjnej przyznającej na jego rzecz określoną płatność w celu wyegzekwowania tego świadczenia, sprawia, iż adresat ten jest obciążony obowiązkami o podwójnym charakterze. Wpierw bowiem jest on stroną postępowania administracyjnego, w którym podejmuje czynności, aby uzyskać pozytywną decyzję, tj. taką, która nadaje mu określone uprawnienia (np. płatności PROW), a następnie, pomimo istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji, staje się on stroną postępowania (powodem) przed sądem powszechnym (sądem rejonowym lub sądem okręgowym, lub w przypadku postępowania apelacyjnego – sądem okręgowym odwoławczym lub sądem apelacyjnym).
Należy rozważyć, czy postawienie adresata decyzji administracyjnej przed koniecznością przeprowadzania dwóch długich postępowań jest właściwym rozwiązaniem legislacyjnym. Wszakże takiego adresata może czekać najpierw dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, które może prowadzić do kilkukrotnych postępowań przed organem każdej instancji – poprzez uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który ma możliwość ponownego wydania decyzji o charakterze i zakresie nieodpowiadającym stronie, co znów może prowadzić do zaskarżenia takiej decyzji i skierowania sprawy do rozpoznania przez organ II instancji. Następnie podobna procedura może odbyć się w przypadku, gdy decyzja organu II instancji zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, gdzie postępowanie jest również dwuinstancyjne, a ponadto może prowadzić do wydania wyroku kasatoryjnego, w którym sąd uchyli decyzję organu II instancji lub organów obu instancji i tym samym postępowanie administracyjne wróci do początku. Po tak wieloetapowym postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym adresat decyzji administracyjnej chcący wyegzekwować uzyskane uprawnienie znów zostaje poddany konieczności wszczęcia nowego postępowania – przed sądem rejonowym lub sądem okręgowym (w przypadku uchylania się organu przed wykonaniem decyzji), które również jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co w praktyce przekłada się na jego czasochłonność.
Z drugiej strony trzeba wskazać, że pomimo tak rozbudowanej konstrukcji działania ustawodawca poniekąd wyszedł naprzeciw adresatowi decyzji administracyjnej, włączając ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną do katalogu dowodów urzędowych, które są podstawą do wydania nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym. To pewne ułatwienie dla strony postępowania, lecz warto byłoby zastanowić się nad tym, czy mimo wszystko adresata decyzji o charakterze przez niego oczekiwanym nie czeka zbyt wiele sformalizowanych postępowań, aby mógł on uzyskać należne mu świadczenia.
Patrycja G. Bartosz-Burdiak
radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych
ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP
Art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[1] (dalej: „ustawa p.e.a.”) określa obowiązki podlegające egzekucji w administracji. W większości są to obowiązki o charakterze pieniężnym (zob. art. 2 § 1 pkt 1-9 ustawy p.e.a.). Istotne przy tym jest również to, że „poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd” (tak art. 2 § 3 ustawy p.e.a.). Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: „NSA”) w wyroku z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 1084/15[2], „przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. W tym ostatnim przypadku zobowiązany poprzez wniesienie zarzutów (art. 33 ustawy p.e.a.), złożenie powództwa przeciwegzekucyjnego (art. 2 § 2 ustawy p.e.a.) oraz skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 ustawy p.e.a.) może wskazać na istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zarówno art. 34 ustawy p.e.a., jak i art. 59 § 1 tejże ustawy zawierają podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. (…) Art. 59 § 1 pkt. 2 ustawy p.e.a. wymienia cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wspólną cechą jest szeroko pojęte nieistnienie obowiązku, który ma stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Jako przyczynę wygaśnięcia obowiązku można wskazać przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu”.
Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu takiego postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne[3].
Jak wynika z analizy przepisów, głównie ustawy p.e.a., strona, która nie zgadza się z obowiązkiem określonego działania nałożonym na nią przez organ administracji, ma możliwość przeciwstawienia się takiemu obowiązkowi przy pomocy konkretnych instrumentów prawnych (zob. m.in. art. 33, art. 34, art. 35a, art. 54 i art. 59 ustawy p.e.a.). Jednakże równie ciekawa sytuacja prawna zachodzi, gdy z decyzji administracyjnej wynika uprawnienie dla strony wydanej decyzji, lecz uprawnienie to nie jest realizowane przez organ. Jednym słowem, organ administracji nie chce wykonać nałożonego na siebie obowiązku wobec strony. W niniejszym opracowaniu wyżej wskazany przypadek zostanie poddany analizie na przykładzie decyzji o przyznaniu na rzecz beneficjenta płatności z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Egzekwowanie praw z decyzji administracyjnej
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020[4] (dalej: „ustawa o PROW”), w szczególności art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 tej ustawy, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznaje wnioskowaną płatność na rzecz podmiotu uprawnionego (osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej), jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o PROW[5], w przepisach ustawy o PROW oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW[6]. Przyznanie płatności następuje, co do zasady, w formie decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy o PROW)[7], od której stronie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (art. 27 ust. 3 ustawy o PROW). W momencie, w którym strona wykorzystała wszystkie środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lub gdy nie wniosła odwołania od doręczonej decyzji, akt taki staje się ostateczny, a co za tym idzie wykonalny (art. 16 § 1 i § 3 k.p.a.[8]).
Decyzje nakładające na organ obowiązek wypłaty płatności, o które strona wnioskowała, powinny zostać wykonane niezwłocznie, zgodnie z przepisami jednak nie później aniżeli do 30 czerwca roku następnego po roku, w którym wniosek o przyznanie płatności został złożony. Zdarzają się wszakże sytuacje, w których organ tak postawionego wobec samego siebie obowiązku nie wypełnia. Analizą zatem należy objąć sytuację prawną strony uprawnionej i jej prawne możliwości wyegzekwowania obowiązku organu.
Jak stanowi art. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.e.a., ustawa ta określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 tej ustawy, oraz określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: 1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[9]; 1a) niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[10]; 1b) należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; 2) grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej; 3) należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej; 4) należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jednostek; 5) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw; 6) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów; 7) należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego; 8) należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu: a) podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także w imieniu Unii Europejskiej, b) refundacji, interwencji i innych środków stanowiących część całkowitego lub częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami, c) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru, d) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w lit. a-c, nałożonych przez organy właściwe do pobierania podatków i należności celnych lub właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących podatków i należności celnych lub potwierdzonych przez organy administracyjne lub sądowe na wniosek organów właściwych w sprawie podatków i należności celnych, e) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w postępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, o których mowa w lit. a, f) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa w lit. a-e, w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy, g) administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nałożonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium Polski w związku z naruszeniem przepisów dotyczących delegowania pracowników w ramach świadczenia usług; 9) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Polska; 10) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów szczególnego; 11) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy; 12) obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.
Mając na uwadze powyższy katalog obowiązków podlegających egzekucji należy stwierdzić, iż nie znajdują się w nim obowiązki, jakie obciążałyby organ wobec strony postępowania administracyjnego, co oznacza, iż przepisy ustawy p.e.a. nie są stosowane do egzekwowania praw strony z decyzji. W tym zakresie to wyłącznie organ posiada status wierzyciela praw z decyzji.
Strona decyzji posiadająca uprawnienie do żądania określonego zachowania ze strony organu, ma zatem inne możliwości do jego wyegzekwowania. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż uprawnieniem takim nie jest jednak żądanie wszczęcia egzekucji z decyzji w postępowaniu przed administracyjnym organem egzekucyjnym ani przed komornikiem sądowym wprost z decyzji, nawet takiej, która jest decyzją ostateczną. Decyzja administracyjna nie jest bowiem tytułem egzekucyjnym, zgodnie z art. 777 § 1 k.p.c.[11] W celu wyegzekwowania obowiązku płynącego z decyzji administracyjnej należy rozważyć drogę cywilnego postępowania sądowego poprzez złożenie powództwa o zapłatę.
Możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych mających swoje źródło w ostatecznej decyzji administracyjnej potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 12/99[12]. Zgodnie z tym orzeczeniem „art. 1 k.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia „sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (…) W zakresie użytego w art. 1 k.p.c. pojęcia „sprawa cywilna” mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Nieterminowość w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku administracyjnoprawnego stanowi bowiem zdarzenie cywilnoprawne, a przy tym ustawa nie przewiduje właściwości sądownictwa administracyjnego do orzekania o cywilnoprawnych skutkach niewykonania lub nienależytego wykonania decyzji administracyjnej”.
Podstawą do ustalenia istnienia zobowiązania organu wobec strony – wierzyciela i wysokości tego zobowiązania jest ostateczna oraz prawomocna decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c. jest to dokument urzędowy, a zatem w tym zakresie postępowanie dowodowe zostaje znacznie uproszczone. Zgodnie z art. 244 § 1 i 2 k.p.c., „dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wymienione w § 1, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej.”
Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 5 listopada 2015 r., III UK 34/15[13], „przepis art. 244 § 1 k.p.c. normuje formalną moc dowodową dokumentu urzędowego i nakazuje traktować jako udowodnioną jedynie jego treść. Materialna moc dowodowa dokumentu urzędowego i jego znaczenie dla wyniku postępowania są zaś przedmiotem oceny według zasad przewidzianych w art. 233 k.p.c. (…)”. W tym kierunku podąża obecnie linia orzecznicza. Trafnie uzupełnia ją również wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 25 maja 2018 r., I ACa 26/18[14], w którym wskazano, iż „art. 244 k.p.c. normuje formalną moc dowodową dokumentu urzędowego i nakazuje traktować jako udowodnioną jedynie jego treść. Materialna zaś moc dowodowa tego dokumentu i jego znaczenie dla wyniku postępowania podlega zasadzie swobodnej oceny dowodów. Różnorodność przy tym treści, przeznaczenia i pochodzenia dokumentów urzędowych powoduje, że ich moc dowodowa powinna być oceniana na tle każdego konkretnego wypadku oraz że określone skutki prawne związane z jednym rodzajem dokumentów urzędowych nie muszą odnosić się do innych dokumentów”.
Powyższe oznacza, że nie każda decyzja administracyjna powinna podlegać takim samym zasadom oceny, co może prowadzić do wniosku, że w określonych przypadkach sąd powszechny dokonuje również analizy decyzji administracyjnej pod kątem jej wpływu na daną sprawę cywilną. Z drugiej zaś strony sąd powszechny nie może podważać ważności ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej, bowiem o tym, czy jest ona wydana prawidłowo, czy w sposób naruszający przepisy prawa, orzekają sądy administracyjne.
W dalszej kolejności należy wskazać, że strona posiadająca decyzję administracyjną uprawniającą ją do egzekwowania świadczenia od organu, jeśli dane świadczenie chce uzyskać i nie jest to możliwe w sposób dobrowolny, powinna wystosować powództwo o dane świadczenie od organu (np. zapłatę płatności orzeczonej decyzją administracyjną). Wówczas najbardziej komfortową formułą działania przez stronę jest złożenie wraz z powództwem wniosku o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym (art. 485 § 1 pkt 1 k.p.c.). Uzyskanie nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym sprawia bowiem, iż wierzyciel – strona postępowania administracyjnego ma prawo do wszczęcia postępowania zabezpieczającego przed komornikiem sądowym. Zgodnie z art. 492 § 1 zdanie pierwsze k.p.c. „nakaz zapłaty z chwilą wydania stanowi tytuł zabezpieczenia, wykonalny bez nadawania mu klauzuli wykonalności.” Oznacza to, że strona postępowania administracyjnego, uzyskując tego typu nakaz, ma możliwość sprawnego zabezpieczenia dochodzonej kwoty i nie ma obowiązku wykazywania ryzyka w braku uzyskania takiego zabezpieczenia, jak to jest w przypadku złożenia wraz z pozwem wniosku o zabezpieczenie powództwa (art. 7301 § 1 i 2 k.p.c.). Zabezpieczenie takie utrzymuje się do czasu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego kończącego postępowanie z powództwa adresata decyzji – w przypadku płatności PROW z powództwa o zapłatę należności orzeczonej w decyzji administracyjnej.
Wnioski
Jak wynika z powyższej analizy, dopiero przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym może prowadzić do uzyskania tytułu egzekucyjnego (wyroku sądu powszechnego orzekającego nakaz zapłaty lub niezaskarżonego nakazu zapłaty), który po nadaniu mu klauzuli wykonalności, staje się tytułem wykonawczym uprawniającym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed komornikiem sądowym w celu wyegzekwowania należności orzeczonej dla adresata w decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, w której wierzyciel uprzednio, posiadając nakaz zapłaty wydany w postępowaniu nakazowym, wszczął postępowanie zabezpieczające z takiego nakazu, postępowanie egzekucyjne będzie zmierzało już wyłącznie do przekazania środków pieniężnych dla strony postępowania administracyjnego ze środków zabezpieczonych uprzednio przez komornika sądowego.
Droga, jaką musi przejść adresat decyzji administracyjnej przyznającej na jego rzecz określoną płatność w celu wyegzekwowania tego świadczenia, sprawia, iż adresat ten jest obciążony obowiązkami o podwójnym charakterze. Wpierw bowiem jest on stroną postępowania administracyjnego, w którym podejmuje czynności, aby uzyskać pozytywną decyzję, tj. taką, która nadaje mu określone uprawnienia (np. płatności PROW), a następnie, pomimo istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji, staje się on stroną postępowania (powodem) przed sądem powszechnym (sądem rejonowym lub sądem okręgowym, lub w przypadku postępowania apelacyjnego – sądem okręgowym odwoławczym lub sądem apelacyjnym).
Należy rozważyć, czy postawienie adresata decyzji administracyjnej przed koniecznością przeprowadzania dwóch długich postępowań jest właściwym rozwiązaniem legislacyjnym. Wszakże takiego adresata może czekać najpierw dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, które może prowadzić do kilkukrotnych postępowań przed organem każdej instancji – poprzez uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który ma możliwość ponownego wydania decyzji o charakterze i zakresie nieodpowiadającym stronie, co znów może prowadzić do zaskarżenia takiej decyzji i skierowania sprawy do rozpoznania przez organ II instancji. Następnie podobna procedura może odbyć się w przypadku, gdy decyzja organu II instancji zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, gdzie postępowanie jest również dwuinstancyjne, a ponadto może prowadzić do wydania wyroku kasatoryjnego, w którym sąd uchyli decyzję organu II instancji lub organów obu instancji i tym samym postępowanie administracyjne wróci do początku. Po tak wieloetapowym postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym adresat decyzji administracyjnej chcący wyegzekwować uzyskane uprawnienie znów zostaje poddany konieczności wszczęcia nowego postępowania – przed sądem rejonowym lub sądem okręgowym (w przypadku uchylania się organu przed wykonaniem decyzji), które również jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co w praktyce przekłada się na jego czasochłonność.
Z drugiej strony trzeba wskazać, że pomimo tak rozbudowanej konstrukcji działania ustawodawca poniekąd wyszedł naprzeciw adresatowi decyzji administracyjnej, włączając ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną do katalogu dowodów urzędowych, które są podstawą do wydania nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym. To pewne ułatwienie dla strony postępowania, lecz warto byłoby zastanowić się nad tym, czy mimo wszystko adresata decyzji o charakterze przez niego oczekiwanym nie czeka zbyt wiele sformalizowanych postępowań, aby mógł on uzyskać należne mu świadczenia.
Patrycja G. Bartosz-Burdiak
radca prawny w Bartosz-Burdiak Kancelaria Radców Prawnych
ekspert Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji KRRP
[1] Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.
[2] LEX nr 2305547.
[3] Tak m.in. wyrok NSA z 25 sierpnia 2015 r., II GSK 83/14, LEX nr 1795995.
[4] Dz. U. z 2018 r. poz. 627, ze zm.
[5] W przywołanym przepisie wymieniono rozporządzenia Unii Europejskiej, w tym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 487, ze zm.).
[6] Zob. m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania „Wsparcie korzystania z usług doradczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz warunków i trybu jej wypłaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 2228).
[7] Płatność z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich może być również przyznana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o PROW, który stanowi, iż „pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej”.
[8] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.).
[9] Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.
[10] Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.
[11] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.).
[12] OTK 2000 nr 5, poz. 143.
[13] LEX nr 1977827.
[14] LEX nr 2544927.
Prawo i praktyka
Przygody Radcy Antoniego
Odwiedź także
Nasze inicjatywy
