Łukasz Kasiak
 
1. Wprowadzenie

Zasady techniki prawodawczej (dalej: „ZTP”) są załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”^[1] (dalej: „rozporządzenie ZTP”) wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów^[2]. Zgodnie z tym przepisem Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia, zasady techniki prawodawczej. ZTP regulują elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych oraz reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Rozporządzenie ZTP weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002 r.

---

Stosowanie ZTP przez redaktora tekstu prawnego ma na celu w szczególności zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa, przejrzystości tekstów normatywnych aktów prawnych, a także jednolitości sposobów formułowania aktów normatywnych. Cele te są możliwe do osiągnięcia wyłącznie wówczas, gdy zasady tworzenia przepisów aktów normatywnych są takie same w odniesieniu do wszystkich rodzajów aktów normatywnych, z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych rodzajów aktów. Tożsamość reguł tworzenia przepisów wszystkich rodzajów aktów normatywnych zapewnia z kolei ulokowanie ich w jednym akcie normatywnym, a nie w różnych – w odniesieniu do poszczególnych rodzajów aktów normatywnych. Temu założeniu czyni zadość rozporządzenie ZTP^[3].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych^[4] świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega m.in. na opracowywaniu projektów aktów prawnych. Wykonywanie zawodu radcy prawnego we wskazanym zakresie wymaga pogłębionej znajomości zasad tworzenia prawa, w tym ZTP. Innym istotnym aspektem wykorzystania ZTP w praktyce prawniczej jest stosowanie ZTP w procesie dokonywania wykładni przepisów tych aktów prawnych, o czym świadczy bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego^[5] (dalej: „TK”), Sądu Najwyższego^[6] (dalej: „SN”), Naczelnego Sądu Administracyjnego^[7] (dalej: „NSA”) i wojewódzkich sądów administracyjnych^[8] (dalej: „WSA”), a także sądów powszechnych^[9].
 
2. Obowiązek stosowania ZTP

Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów rozporządzenie ZTP określa elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Przepis ten wskazuje na szeroki zakres stosowania ZTP obejmujący wszystkie rodzaje aktów normatywnych – nie tylko ustawy i rozporządzenia, które zostały wprost wymienione w przepisie upoważniającym, ale także akty prawa miejscowego oraz akty prawne o charakterze wewnętrznym (uchwały i zarządzenia). Obowiązek stosowania przepisów ZTP przy tworzeniu takich aktów został nałożony na podmioty je tworzące w przepisie rangi ustawowej. Innymi słowy, ustawodawca, upoważniając Prezesa Rady Ministrów do ustalenia ZTP, nakazał jednocześnie ustalenie tych zasad w odniesieniu do wszystkich rodzajów aktów normatywnych^[10]. Warto także podkreślić, że ustawodawca zdecydował o uregulowaniu obecnie obowiązujących ZTP w rozporządzeniu, a więc akcie prawa powszechnie obowiązującego, odmiennie niż to miało miejsce w przypadku poprzednio obowiązujących ZTP, które miały formę uchwały Rady Ministrów. W związku z formą uchwały zakres ich stosowania, zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo, był ograniczony. Poza tym same przepisy tej uchwały wyłączyły jej stosowanie do aktów prawa miejscowego^[11]. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że decyzja ustawodawcy o uregulowaniu obecnie obowiązujących ZTP w akcie normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym (rozporządzeniu) miała m.in. na celu podniesienie rangi tych regulacji i rozszerzenie zakresu ich stosowania.

Powyższe ustalenia odnośnie do zakresu obowiązywania i obowiązku stosowania obecnych ZTP potwierdza także orzecznictwo TK. Problematyka podmiotowego i przedmiotowego zakresu stosowania przepisów ZTP była podnoszona w orzecznictwie TK, w którym wątpliwości co do obowiązku stosowania przepisów ZTP przez różnego rodzaju organy stanowiące akty normatywne powszechnie obowiązujące rozstrzygnięto na korzyść przepisów ZTP^[12]. TK wypowiadał się także w kwestii stosowania przepisów ZTP przez prawodawcę oraz skutków naruszenia tych przepisów. W swoim orzecznictwie TK wielokrotnie odwoływał się do zawartych w ZTP dyrektyw, zarówno tych wynikających z załącznika do uchwały Rady Ministrów^[13], jak i zawartych w załączniku do rozporządzenia ZTP, dając wyraz ich znaczeniu dla poprawnego formułowania aktu normatywnego.

TK wielokrotnie podkreślał, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego powinny odpowiadać powszechnie uznawanym regułom postępowania legislacyjnego (powinny być odpowiednio skonstruowane, zawierać jasną i zrozumiałą treść oraz powinny być umieszczone w odpowiednim miejscu aktu normatywnego). Reguły te zostały zawarte w dyrektywach skodyfikowanych w rozporządzeniu ZTP. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą TK ustawodawca, bez ważnych powodów, nie powinien odstępować od zasad tam zawartych, ponieważ w tym akcie prawnym zostały skodyfikowane powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego^[14].

Odnosząc się do charakteru przepisów ZTP, TK stwierdził, że ZTP stanowią swoisty kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego. Według tych zasad, przepisy ustawy powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, a więc były precyzyjne, komunikatywne i adekwatne do zamiaru prawodawcy. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw^[15].

TK odniósł się także do kwestii stosowania przepisów ZTP do aktów normatywnych innych niż ustawa. Stwierdził m. in., że zasady poprawnej legislacji nakazują, aby w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułować definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 rozporządzenia ZTP)^[16]). Odwołując się do przepisów ZTP, TK przyjął tym samym, że mają one zastosowanie do aktów normatywnych innych niż ustawa.

TK dokonał także oceny skutków naruszenia przepisów ZTP przez organy prawodawcze. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. stwierdził, że „Nie we wszystkich przypadkach sprzeniewierzenie się im [przepisom ZTP – Ł.K.] należy kwalifikować jako naruszenie Konstytucji, ale kiedy jest ono oczywiste, drastyczne i wywołuje głębokie negatywne konsekwencje, taka ocena jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz konieczna.”^[17]. TK uznał także, że naruszenie ZTP może powodować naruszenie zasady poprawnej legislacji, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza że akty prawa miejscowego mogą być m.in. przedmiotem sądowej kontroli, wykonywanej przede wszystkim przez sądownictwo administracyjne^[18].

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że obowiązek stosowania ZTP do wszystkich rodzajów aktów normatywnych nie powinien wzbudzać wątpliwości organów wydających i uchwalających akty normatywne ani osób tworzących projekty takich aktów.
 
3. Przegląd nowego orzecznictwa NSA w zakresie ZTP

3.1. Wprowadzenie
Przepisy ZTP bardzo często są wzorcem kontroli w postępowaniach prowadzonych przed sądami administracyjnymi. Dotyczy to w szczególność orzecznictwa odnoszącego się do aktów prawa miejscowego (akty prawa miejscowego mogą być m.in. przedmiotem sądowej kontroli, wykonywanej przede wszystkim przez sądownictwo administracyjne). Rzadziej przedmiotem postępowań przed sądami administracyjnymi są regulacje rangi ustawowej czy podustawowej (rozporządzenia), którym zarzuca się naruszenie przepisów ZTP. W takich sprawach podkreśla się szczególną rolę ZTP w procesie tworzenia prawa i jego wykładni. Poniżej zostaną omówione niektóre z ostatnich orzeczeń NSA, w których poruszono zagadnienia związane z techniką prawodawczą.
 
3.2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy – § 3 ust. 2 i 3 ZTP
W orzeczeniu z 13 lutego 2024 r.^[19] NSA rozpatrywał skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego od wyroku WSA we Wrocławiu z 5 stycznia 2023 r.^[20] w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W sprawie tej sądy dokonywały m.in. wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa^[21] (dalej: „ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy”). Analizie zostały poddane przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w szczególności w kontekście zakresu podmiotowego ich stosowania. Przepis art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że w okresie od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na mocy nowelizacji z dnia 13 stycznia 2023 r.^[22] do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy został wprowadzony - z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy okres zawieszenia bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejne nowelizacje przedłużyły ten termin odpowiednio do 4 marca 2024 r. i 30 września 2025 r.^[23] Wątpliwości odnośnie do wskazanych przepisów spowodowane są używaniem pojęcia „cudzoziemiec”, a nie „obywatel Ukrainy”. Zgodnie z twierdzeniem NSA umiejscowienie regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych w art. 100c w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w praktyce budzi spory i wątpliwości (także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych), czy przepis art. 100c tej ustawy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców^[24]. Wątpliwości te wynikają z tego, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z art. 1, określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym regulacje dotyczące cudzoziemców niebędących obywatelami Ukrainy spełniającymi ww. warunki nie powinny zostać zamieszczone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. NSA, dokonując wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, powołał się na § 3 ust. 2 ZTP. Zgodnie z tą regulacją w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy i podmiotowy. Przepis § 3 ust. 3 ZTP stanowi natomiast, że w ustawie nie można zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy niezwiązane albo wykraczające poza zakres przedmiotowy lub podmiotowy tej ustawy. Przywołane przepisy ZTP formułują dwie dyrektywy tworzenia prawa. Po pierwsze, ustawodawca musi ustalić, jakie sprawy zamierza uregulować i jakich podmiotów regulacje te będą dotyczyć. Rozstrzygnięcia te powinny zostać uwidocznione w tytule ustawy oraz w jej przepisach ogólnych. Takie działanie umożliwia bowiem obywatelowi odnalezienie ustawy, która reguluje interesujące go zagadnienia, bez wnikliwego analizowania treści innych, przypadkowo napotkanych aktów prawnych. Zgodnie z drugą dyrektywą prawodawca, tworząc ustawę, powinien działać konsekwentnie, poruszając się jedynie w obrębie tych spraw, których zakres sam wyznaczył na wstępie. W ten sposób, gdy początek ustawy dostarcza informacji, czego ona dotyczy, a prawodawca jest konsekwentny, adresat łatwiej odnajduje interesujące go przepisy^[25].

W rozpatrywanej sprawie NSA, po przeprowadzeniu analizy zarówno przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i uzasadnienia załączonego do projektu tej ustawy oraz jej nowelizacji, a także materiałów z przebiegu procesu legislacyjnego, stwierdził, że analiza literalna brzmienia art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu, a wykładnia omawianej regulacji – wbrew ZTP – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. NSA wskazał, że przeprowadzona analiza nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy^[26] było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy. Powyższe ustalenia NSA wyraźnie wskazują, że ustawodawca, zamieszczając przedmiotowe regulacje jako art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie uwzględnił dyrektyw zawartych w § 3 ust. 2 i 3 ZTP, co stało się powodem licznych wątpliwości przy dokonywaniu wykładni tych przepisów.

Jak zauważył NSA, sądownictwo, w tym sądownictwo administracyjne, niejednokrotnie musiało mierzyć się z wykładnią przepisów prawa, których poprawność legislacyjna była co najmniej dyskusyjna. TK w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał wagę zasady przyzwoitej legislacji, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał TK w wyroku z 21 lutego 2006 r.^[27], poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Ponadto NSA wskazał, że analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje jednak, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w ZTP. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca, sytuując przepisy w ramach aktu, czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego^[28]).
 
3.3. Utrzymanie w mocy aktu wykonawczego a przepisy przejściowe
Wyrok NSA z 21 marca 2024 r.^[29] został wydany po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 10 września 2020 r.^[30] w sprawie ze skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w przedmiocie stypendium doktoranckiego. W wyroku tym NSA rozpatrywał m.in. zarzut skarżącej wskazującej, że ustawodawca nie zastosował w sposób właściwy regulacji § 30 i § 32 ZTP i nie określił, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających. We wskazanej sprawie skarżąca kwestionowała wysokość przyznanego jej stypendium doktoranckiego.

Jak wskazał NSA, istota sporu sprowadzała się do określenia wysokości stypendium doktoranckiego uczestniczki stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 i jest związana ze zmianą stanu prawnego. Stosownie bowiem do art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym^[31] (dalej: „ustawa wprowadzająca”) z dniem wejścia w życie tej ustawy traci moc ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym^[32] (dalej: „ustawa uchylana”). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej ustawa z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce^[33] weszła w życie 1 października 2018 r. W konsekwencji, od 1 października 2018 r. aktem prawnym określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest ustawa z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ale także przepisy ustawy wprowadzającej w zakresie określonym w rozdziale 3 tej ustawy – „Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe”. Wobec utraty mocy obowiązującej ustawy uchylanej, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej stanowią przepisy art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej. Ustęp pierwszy tego przepisu stanowi, że „uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy”. Sąd ustalił, że stypendium doktoranckie powinno zostać przyznane skarżącej na rok akademicki 2019/2020 według dotychczasowych zasad, przyjmując za podstawę art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który odsyła do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylanej, tj. według zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej^[34] (dalej: „rozporządzenie MNiSW”).

Skarżąca wskazywała, że skoro ustawodawca uznał, że stypendia przyznawane osobom będącym w sytuacji prawnej takiej, jak skarżąca, mają być ustalane (zgodnie z regulacjami intertemporalnymi zawartymi w ustawie wprowadzającej) na dotychczasowych zasadach, tj. w wysokości wynikającej z rozporządzenia MNiSW, to rozporządzenie to powinno zostać utrzymane w mocy zgodnie z § 30 ust. 2 pkt 5 ZTP (ustawodawca powinien określić, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających). Skarżąca wskazała ponadto na § 32 ust. 1 ZTP, zgodnie z którym, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylanej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania aktu.

Stanowisko skarżącej zwraca uwagę na istotny problem, który często pojawia się w praktyce projektowania, stanowienia i wykładni przepisów, tj. właściwego rozumienia charakteru przepisów przejściowych. W tej sprawie NSA, w ślad za ustaleniami WSA, wyjaśnił rolę przepisów przejściowych, w szczególności w kontekście instytucji uregulowanej w § 33 ZTP, tj. zachowywania czasowo w mocy przepisów wykonawczych. NSA zauważył, że czym innym jest utrzymanie w mocy aktów wykonawczych wydanych pod rządami dotychczasowej ustawy, a czym innym przesądzenie w przepisie przejściowym o tym, że do określonych stanów faktycznych będzie się stosować wcześniej obowiązujące reguły, w tym te wynikające z rozporządzeń. Podstawowa różnica polega na tym, że w tym pierwszym przypadku dochodzi do „przedłużenia” obowiązywania całego aktu wykonawczego w warunkach uchylenia podstawy prawnej do jego wydania. Skutkiem tego od momentu wejścia w życie nowej ustawy obowiązuje nadal akt wykonawczy wydany na podstawie dotychczasowej ustawy. Taki zabieg legislacyjny ma zatem wymiar formalny (istnienie w systemie prawa odrębnego aktu prawnego), ale i materialny (istnienie szczegółowych reguł normujących określoną materię). Przy wykorzystaniu tego narzędzia legislacyjnego nie można utrzymać w mocy jedynie niektórych przepisów aktu wykonawczego. Stosownie bowiem do § 33 ust. 2 ZTP „nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego”. Natomiast w przepisach przejściowych rozstrzyga się m.in. o tym, czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy. W tym przypadku ustawodawca nie odnosi się do kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania aktów wykonawczych, lecz wskazuje, czy, a jeśli tak – to w jakim zakresie, wiązać będą reguły ustalone w poprzednim porządku prawnym. Z tego punktu widzenia najistotniejszy jest zatem aspekt materialny, odnoszący się do uprawnień, obowiązków i kompetencji, które będą kształtowały sytuację prawną podmiotów w nowym porządku prawnym^[35]. Oznacza to, że nawet nieutrzymanie w mocy danego aktu wykonawczego nie musi determinować tego, że niektóre zawarte w nim rozwiązania nie zostaną mocą przepisu przejściowego „przeniesione” do nowej rzeczywistości prawnej^[36]. NSA słusznie zauważa, że utrata mocy przez akt wykonawczy nie oznacza, że unicestwiane są wszystkie reguły z niego wynikające. Regulacje takie mogą wyjątkowo funkcjonować na mocy przepisów przejściowych nakazujących stosowanie określonych przepisów ustaw, a także przepisów wykonawczych niezbędnych do wykonania takich regulacji ustawowych. Podobna sytuacja dotyczy uchylanych przepisów ustawowych, w przypadku których przepisy intertemporalne ustawy uchylającej mogą (pomimo uchylenia przepisów merytorycznych) podtrzymać w mocy m.in. instytucje prawne, uprawnienia czy obowiązki – zgodnie z § 30 ust. 2 ZTP. W praktyce oznacza to, że do pewnych instytucji, w ograniczonym zakresie czasowym, będą stosowane przepisy uchylone (a więc formalnie wyeliminowane z obrotu prawnego). Od instytucji przepisów przejściowych należy odróżnić instytucję czasowego utrzymania w mocy przepisów wykonawczych (na podstawie § 33 ZTP). Regulacje zawarte w § 33 ZTP mają na celu umożliwienie zachowania na określony czas w mocy przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego. Zachowane w mocy przepisy wykonawcze nie mają jednak służyć sytuacjom intertemporalnym, a znajdują zastosowanie do sytuacji regulowanych nowymi przepisami (pełnią więc zupełnie inną funkcję niż przepisy przejściowe i zachowane na ich podstawie instytucje uregulowane w uchylanych przepisach). Dlatego też zachowane w mocy akty wykonawcze, zgodnie z § 33 ust. 1 ZTP, nie mogą być niezgodne z nową albo znowelizowaną ustawą.

Jak więc słusznie skonstatował NSA, nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że rozporządzenie MNiSW, aby mogło stanowić podstawę do ustalenia kwotowej minimalnej wysokości stypendium doktoranta w poprzednim reżimie prawnym, powinno zostać wymienione w przepisie utrzymującym w mocy dotychczasowe akty wykonawcze (art. 349 ustawy wprowadzającej). Wręcz przeciwnie, analiza regulacji zawartych w § 30-34 ZTP wskazuje, że ustawodawca prawidłowo, nie pozostawiając w nowym systemie całości tego aktu wykonawczego, nie wymienił go w powołanym przepisie ustawy wprowadzającej, lecz odesłał do jego stosowania – w zakresie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta – w przepisie przejściowym, tj. w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej^[37].
 
3.4. Brak przepisu o wejściu w życie w akcie prawa miejscowego
W wyroku z 5 marca 2024 r.^[38] NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2023 r.^[39] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków za przyznane świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłku oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom objętym wieloletnim rządowym programem „Posiłek w szkole i w domu” na lata 2019-2023. W orzeczeniu tym pojawił się istotny wątek z zakresu techniki prawodawczej. Skarżący zarzucił sądowi I instancji m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przez niezastosowanie przepisów art. 88 ust. 1 i 2 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, § 45 w zw. z § 143 ZTP, oraz wadliwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych^[40] (dalej: „ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych”).

Sprawa ta dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, w którym stwierdzono nieważność uchwały nr I/4/2023 Rady Gminy (...) z dnia 27 stycznia 2023 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłku oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom objętym wieloletnim rządowym programem „Posiłek w szkole i w domu” na lata 2019-2023 (dalej: „uchwała”). Zdaniem wojewody § 4 uchwały rażąco narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wojewoda stwierdził, że skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zawierać określenie terminu wejścia w życie. Tymczasem uchwała w przepisie końcowym (§ 4) stanowi, że „Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego”, a więc przesądziła jedynie o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, bez wskazania daty wejścia w życie. W ocenie organu nadzoru skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Sąd I instancji zajął odmienne stanowisko, uznając, że z art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz z § 43 i § 143 ZTP wynika, że brak określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, natomiast nie narusza rażąco prawa i nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu, ponieważ w takiej sytuacji zastosowanie ma wskazany przez ustawodawcę powszechnie obowiązujący art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, określający 14-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

NSA rozpatrując przedmiotową sprawę poddał gruntownej analizie kwestie związane z obowiązkiem określania terminu wejścia w życie aktów normatywnych. NSA podzielił pogląd skarżącego Wojewody, że § 4 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jak również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z kolei odnosząc się do twierdzeń sądu I instancji NSA potwierdził, że pominięcie wymogu określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi uchybienie przepisom ZTP, gdyż zgodnie z § 43 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis określający termin wejścia w życie tego aktu. Natomiast odmiennie niż sąd I instancji NSA ocenił zaniechanie polegające na niezamieszczeniu przepisu o wejściu w życie w akcie prawa miejscowego w świetle przepisów art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. NSA stwierdził, że „jakkolwiek, co do zasady można podzielić stanowisko sądu I instancji o braku istotnego naruszenia prawa w razie wprowadzenia do obrotu prawnego aktu bez określenia daty wejścia w życie, to nie sposób jednak nie dostrzec, że uwadze Sądu Wojewódzkiego umknęło to, że każdorazowo należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania badanej sprawy”^[41]. NSA wskazał, że ZTP określają technikę redagowania przepisów o wejściu w życie, natomiast merytoryczne zasady ustalania terminu wejścia w życie właściwego dla danego aktu normatywnego wynikają z zasad wyrażonych w Konstytucji RP oraz w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Jak dalej zauważył NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w miejsce „brakującej normy” określającej datę wejścia w życie stosuje się bezpośrednio regulacje ustawowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich opublikowania we właściwym promulgatorze (wojewódzkim dzienniku urzędowym). Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązujący. Mająca charakter lex generalis zasada 14-dniowego vacatio legis doznaje wyjątków tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dopiero zatem odstąpienie od regulacji ustawowej wymaga wyraźnego wskazania innych niż ogólne zasad i terminów wejścia w życie aktu normatywnego. A contrario należy przyjąć, że pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych^[42].

W sprawie tej NSA zwrócił jednak uwagę na istotny aspekt pominięty przez sąd I instancji – wskazanie w podstawach prawnych uchwały m.in. art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W myśl tego przepisu: „Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.”. NSA zauważył, że powołanie się w uchwale na przepis, który pozwala prawodawcy na nakazanie stosowania norm ustanowionych w uchwale do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości, w sytuacji braku określenia daty wejścia w życie uchwały, może powodować uzasadnione wątpliwości co do daty jej obowiązywania., a nawet sugerować, że w sposób zawoalowany prawodawca przyjął, że datą wejścia w życie uchwały był dzień jej ogłoszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, NSA stwierdził, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego^[43].

NSA zwrócił także uwagę na sposób formułowania przepisów o wejściu w życie w świetle postanowień ZTP. Zgodnie z § 43 w zw. z § 143 ZTP w uchwale należało zawrzeć przepis określający termin jej wejścia w życie. Sposób redagowania przepisów o wejściu w życie aktu prawa miejscowego został wskazany w § 45 w zw. z § 143 ZTP. Wyliczenie zawarte w § 45 ZTP ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. NSA zauważył, że brzmienie § 4 uchwały: „Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego” jest niezgodne z przepisem § 45 w zw. z § 143 ZTP, czym rażąco narusza zasadę przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W ocenie NSA stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. W opinii NSA brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości^[44].

NSA zauważył jeszcze jeden aspekt sprawy. Zdaniem sądu redakcja przepisu końcowego § 4 uchwały (...) bez wskazania daty jej wejścia w życie, a polegająca na wskazaniu jedynie, że akt ten podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, ma znaczenie nie tylko dla organów stosujących ten akt, ale także dla obywateli, którzy muszą mieć świadomość i pewność, kiedy wskazany akt zacznie obowiązywać. Należy zauważyć, że na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym^[45] w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych dla przepisów porządkowych wprowadzono inny niż dla pozostałych aktów prawa miejscowego termin wejścia w życie. W związku z powyższym NSA stwierdził, że nie można przerzucać na adresatów aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) obowiązku dokonywania interpretacji, czy podjęta uchwała jest „zwykłym” aktem prawa miejscowego, czy też zawiera przepisy porządkowe, a w konsekwencji ustalania, kiedy akt prawa miejscowego wejdzie w życie^[46].
 
4. Konkluzje

Omówione orzeczenia NSA, w których ten sąd poddał wykładni i analizie przepisy ZTP, potwierdzają znaczenie tej regulacji dla prawidłowego funkcjonowania systemu aktów prawnych. Stosowanie ZTP w procesie projektowania i wdrażania aktów prawnych ma ogromne znaczenie dla odbiorców stosujących takie regulacje w praktyce. Równie ważne jest, co pokazuje wybrane orzecznictwo, właściwe zrozumienie postanowień ZTP i prawidłowe ich stosowanie, gdyż tylko takie postępowanie gwarantuje tworzenie przepisów wypełniających standardy przyzwoitej legislacji. Przepisy zaprojektowane niezgodnie z regułami zawartymi w ZTP mogą wywoływać istotne problemy w procesie ich stosowania przez adresatów, a także w procesie ich interpretowania przez organy administracji i sądy.
 
Łukasz Kasiak
legislator w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu;
radca prawny w OIRP w Warszawie

---