Kacper Tybuszewski
 
1. Wstęp

Przedmiotem opracowania jest próba odpowiedzi na pytanie o termin przedawnienia należności z tytułu składek członkowskich na przykładzie składek izby lekarskiej. Chodzi tu o zastosowanie do należności, o których mowa w art. 116 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich^[1] (czyli składek), przepisu art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa^[2] lub art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny^[3].

---

Zagadnienie to było przedmiotem rozbieżnych ocen odzwierciedlonych w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza dorobku judykatury wskazuje na zaistnienie w tej kwestii dwóch stanowisk. Wedle pierwszego z nich przepis art. 70 § 1 o.p. znajduje zastosowanie do instytucji przedawnienia składek członkowskich^[4]. Drugie stanowisko przyjmuje z kolei, że do należności z tytułu składek członkowskich w izbie lekarskiej, o których mowa w art. 116 ustawy o izbach lekarskich, nie stosuje się art. 70 o.p.^[5], zaś podstawy do poszukiwania terminu przedawnienia tych należności należy poszukiwać na gruncie prawa cywilnego. Należy opowiedzieć się za drugim z wymienionych stanowisk.
 
2. Przedawnienie w prawie administracyjnym

Punktem wyjścia dla problemu objętego przedmiotem opracowania pozostaje założenie, że zarówno przepisy ustawy o izbach lekarskich, jak i przepisy żadnego innego aktu prawnego nie określają terminu przedawnienia roszczeń z tytułu należności składkowych ani ogólnych terminów przedawnienia roszczeń należności administracyjnoprawnych. Przepisy te bowiem nie zawierają w tym względzie odesłania do art. 70 § 1 o.p.

Co za tym idzie judykatura powinna – w drodze wykładni – wskazać, jaki termin przedawnienia należy zastosować do należności z tytułu składek (tutaj wynikających z przynależności danego podmiotu do izby lekarskiej). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie ma możliwości domniemania terminu przedawnienia. Terminy wynikające z art. 70 § 1 o.p. mają zastosowanie do należności podatkowych, a nie wszystkich należności administracyjno-prawnych. W polskim systemie prawa brak jest przepisów, które wprowadzałyby zasadę odpowiedniego stosowania terminów przedawnienia z art. 70 § 1 o.p. we wszystkich sprawach rozstrzyganych w postępowaniu egzekucyjnym oraz do zobowiązań administracyjno-prawnych. Przykładami innych należności, do których stosuje się art. 70 § 1 o.p., są m.in. kary pieniężne, niepodatkowe należności budżetowe jak opłaty dodatkowe za parkowanie w strefie płatnego parkowania czy wpłaty z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W tej mierze zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych^[6] do spraw niepodatkowych należności budżetowych wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2010 r., ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 67 ust. 1, odsyłająca do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Do czasu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych nie funkcjonowały w systemie prawa przepisy jednoznacznie regulujące tryb zwrotu opłat za kartę pojazdu ani kwestię przedawnienia uprawnienia do domagania się takiego zwrotu. W stosunku do tych opłat i żądania ich zwrotu, w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, stosowanie Ordynacji podatkowej zostało wykluczone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych^[7], jaki powszechnych^[8]. W powołanej uchwale NSA opowiedział się za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Wskazał, iż opłat takich w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie, jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu opłaty NSA w konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych.

Prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, które jest zasadą w prawie cywilnym. Na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują. W wyroku NSA z 9 maja 2019 r., I OSK 1216/19^[9], wskazano, że na gruncie prawa administracyjnego nie jest znana ogólna instytucja przedawnienia. Kwestie dawności regulowane są w konkretnym akcie normatywnym, o ile ustawodawca uzna to za konieczne.

Instytucja przedawnienia na gruncie prawa administracyjnego opartego na zasadzie podległości kompetencji nie tylko buduje pokój prawny, stabilizując poprzez wygaszenie z mocy prawa zadawnione stosunki prawne, ale ma przede wszystkim znaczenie gwarancyjne i stanowi instrument realizacji zasady pewności prawa, zakotwiczonej w art. 2 Konstytucji RP. Powołany przepis stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej perspektywy nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której należności o charakterze publicznoprawnym (jak również prywatnoprawnym) nie ulegałyby przedawnieniu. Brak przedawnienia wyłączałby bowiem zasadę pewności prawa, co byłoby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Takie podejście wspiera orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (dalej: „TK”), a w szczególności jego wyroku w sprawie SK 40/12^[10] odnoszącym się do zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 8 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r.

W konsekwencji obowiązkiem judykatury jest ustalenie takiej interpretacji przepisów prawa, które uwzględnia nie tylko wykładnię językową, ale również wykładnię celowościową oraz systemową, ze szczególnym uwzględnieniem prokonstytucyjnej wykładni prawa. Interpretatorowi nie wolno bowiem ignorować hierarchicznie wyższych aktów prawa, w tym Konstytucji RP. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz orzecznictwem TK stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych^[11].

Poniżej zostaną omówione dwa stanowiska, które skłaniają się za publicznoprawnym względnie prywatnoprawnym charakterem należności z tytułu składek. Przyjęcie jednego z tych stanowisk pozwala przyjąć określony termin przedawnienia. Chodzi tu o termin wynikający z prawa publicznego lub prywatnego.
 
3. Stanowisko wskazujące na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek członkowskich

Uwzględniając powyższe uwagi natury ogólnej, wskazać należy, że brak w ustawie o izbach lekarskich przepisu dotyczącego przedawnienia składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarza powoduje możliwość stosowania art. 2 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji^[12]. Przepis ten stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 116 ustawy o izbach lekarskich nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ustawa o izbach lekarskich nie daje żadnemu organowi samorządu lekarskiego uprawnienia do określenia terminu przedawnienia (zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 11 tej ustawy Naczelna Rada Lekarska posiada jedynie uprawnienie do określenia wysokości składki członkowskiej). Ustawa o izbach lekarskich nie ustanawia podstawy prawnej dla instytucji przedawnienia składek członkowskich. Przepisy tej ustawy dotyczące składek, a będące jednocześnie przepisami bezwzględnie obowiązującymi, nie przewidują tego obowiązku ani delegowania kompetencji do uregulowania tej materii organom samorządu lekarskiego. Przedawnienia takiego nie mogą tym samym wprowadzić przepisy ustanawiane przez organy samorządu zawodowego. Takie przepisy muszą być bowiem zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Przepis art. 70 § 1 o.p. dotyczący terminów przedawnienia należności podatkowych ma jedynie odpowiednie zastosowanie do innego rodzaju należności, o ile przepis szczególny odsyła do stosowania przepisów ordynacji podatkowej w danej sprawie. Przykładami należności, do których stosuje się art. 70 § 1 o.p., są m.in. kary pieniężne, niepodatkowe należności budżetowe. Brak jest natomiast analogicznych przepisów dotyczących stosowania terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych w sprawach dotyczących składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarzy. Wobec braku uregulowań dotyczących przedawnienia należności wynikających z obowiązku zapłaty składek członkowskich, jak również braku odesłania w tym zakresie do innych przepisów o przedawnieniu, należy być może uznać, że należności z tytułu składek członkowskich nie ulegają przedawnieniu. Stanowisko to jednak nie zasługuje na aprobatę. Terminy przedawnienia należności odnoszą się bowiem nie tylko do należności podatkowych. Zarówno administracyjno-prawny charakter obowiązku – składki członkowskiej, jak i brak w ustawie o izbach lekarskich przepisów odnoszących się do przedawnienia składek członkowskich nieuregulowanych przez lekarza powoduje możliwość zastosowania przepisu art. 70 § 1 o.p. do przedawnienia tych należności, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Chodzi tu o należności pieniężne przekazane do egzekucji na podstawie innych ustaw, a obowiązek uiszczenia składki członkowskiej wynika z ustawy o izbach lekarskich, która weszła w życie z dniem 1 października 2010 r. Zgodnie z art. 8 pkt 3 tej ustawy traktującym o obowiązkach członków izby lekarskiej członkowie izby lekarskiej są obowiązani stosować się do uchwał organów izb lekarskich. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością Naczelnej Izby Lekarskiej w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, w tym określa wysokość składki członkowskiej.

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały Nr 27/14/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej^[13] ustalono miesięczną wysokość składki członkowskiej obowiązującą lekarza i lekarza dentystę, członka okręgowej izby lekarskiej. Składkę za dany miesiąc opłaca się do końca tego miesiąca lub z dowolnym wyprzedzeniem, osobiście lub za pośrednictwem pracodawcy. Zgodnie z art. 116 ustawy o izbach lekarskich nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stanowisko to przyjmuje, że określony w art. 117 § 2 Kodeksu cywilnego 3-letni okres przedawnienia nie ma zastosowania do składek członkowskich, ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w stosunkach cywilnoprawnych, natomiast pomiędzy lekarzem – członkiem samorządu zawodowego a tym samorządem zachodzi stosunek administracyjno-prawny, gdyż nie jest to stosunek o charakterze równorzędnym. Izba lekarska występuje bowiem wobec lekarza w charakterze organu władzy publicznej.

O administracyjnym charakterze obowiązku opłacania składek świadczy również przepis art. 116 ustawy o izbach lekarskich, zgodnie z którym nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro w ustawie o izbach lekarskich nie ma przepisów dotyczących przedawnienia składek, to powinny mieć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, zgodnie zaś z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
 

4. Prywatnoprawny charakter należności z tytułu składek członkowskich

Przeciwne stanowisko zakłada, że należności z tytułu składek powinny być traktowane jako należności prywatnoprawne. Uzasadniając powyższe wskazuje się, że zgodnie z art. 2 § 1 o.p. przepisy tej ustawy (Ordynacji podatkowej – dopisek mój K.T.) stosuje się do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, a także innych spraw z zakresu prawa podatkowego, należących do właściwości organów podatkowych.

W art. 2 § 2 o.p. ustawodawca wskazał dodatkowo, że przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy. Co istotne, w art. 2 § 4 o.p. ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

Z przepisów ustawy o izbach lekarskich wynika, że członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów (art. 2 ust. 1). Jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1). Okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w szczególności zbiera składki członkowskie i prowadzi ich ewidencję (art. 25 pkt 7). Naczelna Rada Lekarska kieruje działalnością Naczelnej Izby Lekarskiej w okresie między krajowymi zjazdami lekarzy, a w szczególności określa wysokość składki członkowskiej (art. 39 ust. 1 pkt 11). Składki członkowskie składają się na majątek izby lekarskiej (art. 114 ust. 2 pkt 1). Nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 116).

W świetle tych regulacji prawnych składka z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie jest ani podatkiem, ani opłatą, czy też niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Nie jest też opłatą skarbową ani żadną z opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Składka ta nie spełnia też definicji „niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym” w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do których na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p.

Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby na możliwość stosowania przepisów działu III o.p., czy też samego art. 70 o.p. do składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej. „Brak możliwość zastosowania art. 70 o.p. do należności z tytułu składek członkowskich w izbie lekarskiej wynika z faktu poddania ich egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 116 ustawy o izbach lekarskich). Jednakże przekazanie na mocy przepisu szczególnego określonych należności pieniężnych do egzekucji administracyjnej nie przesądza o ich publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) charakterze.

W doktrynie wskazuje się, że w grupie należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., mieszczą się zasadniczo należności o innym charakterze niż administracyjnoprawny, gdyż właśnie takie obowiązki wymagają „przekazania” na drogę administracyjną. Należności o charakterze administracyjnoprawnym ze swej istoty podlegają bowiem takiej egzekucji i zostały wyczerpująco określone w pozostałych punktach art. 2 § 1 u.p.e.a. Nie wymagają „przekazywania” na drogę egzekucji pozasądowej. Wśród obowiązków przekazanych na drogę egzekucji administracyjnej znajdują się należności o charakterze zarówno publicznoprawnym, np. wynikające z orzeczeń sądów w sprawach karnych, jak i cywilnoprawnym, np. związane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych lub destynatariuszy zakładów administracyjnych czy też wynikające z obowiązku ponoszenia składek członkowskich związanych z funkcjonowaniem niektórych samorządów zawodowych, spółek wodnych^[14]. Jako przykład takich należności wskazuje się nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w samorządzie lekarskim^[15].

Nie ma uzasadnionych podstaw, aby do należności z tytułu składki członkowskiej w izbie lekarskiej stosować art. 70 o.p. w drodze analogii. W literaturze prezentowany jest pogląd o możliwości stosowania analogii jako metodzie zamykania luk w prawie^[16]. Analogia jest jednym z typów rozumowania prawniczego zmierzającego do przełożenia przepisów prawnych na odpowiadające im normy prawne, a istota analogii tkwi we wnioskowaniu opartym na podobieństwie. Rozumowanie to wskazuje, jakie reguły wnioskowania z faktu obowiązywania w danym systemie jakiejś normy prawnej należy uznać za wiążące w sytuacji obowiązywania w nim innych norm^[17]. W prawie podatkowym brak jest norm prawnych, które w generalny sposób regulowałyby zakres stosowania analogii. Uzasadnione jest stosowanie wykładni przepisów prawa podatkowego per analogiam w sytuacji uznania niepełnej regulacji prawnej w sytuacji stwierdzenia luki w prawie – gdy dana sytuacja nie jest uregulowana przez prawo obowiązujące, mimo że powinna być uregulowana. Zwraca się jednak uwagę na konieczność spełnienia pewnych warunków, pozwalających na wykorzystanie tej metody oraz algorytm postępowania przy jej stosowaniu. Istota wnioskowania per analogiam opiera się na zasadzie: fakty podobne do siebie powinny pociągać za sobą te same (względnie podobne) konsekwencje. W procesie wnioskowania per analogiam należy wskazać istnienie dwóch kategorii sytuacji faktycznych, z których jedna podlega reglamentacji prawnej, druga zaś jest prawnie indyferentna. Obie musza jednak charakteryzować się istotnym podobieństwem, tj. tak daleko idącym, że podobieństwo to uzasadnia zastosowania analogii, a więc podobnego potratowania^[18].

Charakter składki z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie uzasadnia zastosowania do niej art. 70 o.p. w drodze analogii. Składka ta, podobnie jak składki z tytułu członkostwa w samorządach zawodowych adwokatów i radców prawnych, nie ma charakteru publicznoprawnego. Jej opłacanie przez członka izby lekarskiej nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu zawodowego. Stąd w orzecznictwie wskazuje się, że stosunek, jaki wiąże się z wykonywaniem tego obowiązku, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności, jest stosunkiem cywilnoprawnym^[19].

Tezy o możliwości zastosowania art. 70 o.p. do nieuregulowanych składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie można też wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Powyższe z tego względu, że przedawnienie składek członkowskich na rzecz samorządów zawodowych nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Nie może ujść uwadze i to, że szereg konstytucyjnych wartości, jak na przykład sprawiedliwość społeczna (art. 2 Konstytucji RP), wymaga stabilizacji stosunku prawnego. Społeczna funkcja przedawnienia przejawia się w potrzebie likwidacji niepożądanego zjawiska, jakim jest kolizja między treścią stosunku prawnego a utrzymującym się przez dłuższy czas stanem faktycznym^[20]. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której przez dziesięciolecia obywatel pozostawać będzie w niepewności co do przysługującego mu prawa lub dotyczącego go obowiązku^[21]. Podstawy przedawnienia należności muszą jednak wynikać z przepisów prawa. W doktrynie podkreśla się, że na gruncie prawa administracyjnego konstrukcja przedawnienia powinna każdorazowo mieć oparcie w przepisie ustawowym. Jest to konstrukcja prawa publicznego, która dotyka uprawnień i odpowiedzialności podmiotów administrowanych^[22]. Stąd termin przedawnienia należności z tytułu składek należy przyjąć, mając na uwadze regulacje Kodeksu cywilnego.
 
5. Podsumowanie

Należy stwierdzić, że do należności z tytułu składek członkowskich w izbie lekarskiej, o których mowa w art. 116 ustawy o izbach lekarskich, nie stosuje się art. 70 o.p. Wobec tego i odrzucenia tezy o braku przedawnienia tych należności podstaw prawnych przedawnienia należności z tytułu składki członkowskiej w izbie lekarskiej należałoby szukać w systemie prawa cywilnego, a nie prawa publicznego. Chodzi tu o ustanowiony w art. 118 k.c. 3-letni okres przedawnienia w sprawie świadczeń okresowych i związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przepis ten określa, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata.

Termin ten należy przyjąć, mimo tego że pomiędzy lekarzem – członkiem samorządu zawodowego a tym samorządem zachodzi stosunek quasi administracyjno-prawny Nie jest to stosunek o charakterze równorzędnym, ponieważ izba lekarska występuje wobec lekarza w charakterze organu władzy publicznej. Powyższe z tym istotnym zastrzeżeniem, że składka członkowska podobnie jak składki z tytułu członkostwa w samorządach zawodowych adwokatów i radców prawnych, nie ma charakteru publicznoprawnego. Jej opłacanie przez członka izby lekarskiej nie jest obowiązkiem wobec państwa, lecz wobec samorządu zawodowego, brak tutaj zatem typowej relacji organ-strona postępowania.

Kacper Tybuszewski
radca prawny w OIRP w Warszawie
 

---